【摘要】基層官吏是執(zhí)行朝廷命令、管理和教化百姓的主要力量?；鶎永糁蔚膬?yōu)劣直接關(guān)系到地方社會的安定，也是影響地方政治秩序的關(guān)鍵所在?！稄埣疑綕h墓竹簡》中的《二年律令》所規(guī)定的條例，既對官吏的基本權(quán)益給予了充分保障，同時又建立了比較嚴苛的行政問責機制，展現(xiàn)了漢初法律對于基層官員“權(quán)”與“責”高度統(tǒng)一的原則。

【關(guān)鍵詞】   《二年律令》    基層官員  權(quán)責劃分    【中圖分類號】K234    【文獻標識碼】A

漢初對基層官吏的俸祿、賞賜、出行、休假等方面均有詳細規(guī)定

至少從秦朝開始，統(tǒng)治者便把官秩作為區(qū)分官員級別、確定官員俸祿及其他權(quán)利的主要標準。漢初也不例外，如《二年律令·秩律》就有“（縣令）秩各八百石，有丞、尉者半之，司空、田、鄉(xiāng)部二百石”、“（道長）秩各五百石，丞、尉三百石”等規(guī)定，并根據(jù)秩級來授予官吏不同材質(zhì)的印綬。

朝廷對基層官吏的賞賜，部分也依據(jù)秩級確定。如《二年律令·賜律》規(guī)定：“賜吏酒食，率秩百石而肉十二斤、酒一斗；斗食令史肉十斤，佐史八斤，酒七升。”此外還規(guī)定，對于殉職的基層官吏，由所任郡縣賜予棺木和官衣，“千石至六百石吏死官者，居縣賜棺及官衣。五百石以下至丞、尉死官者，居縣賜棺”。

另據(jù)《二年律令·置吏律》，基層官吏遇緊急事件或赴任、升遷時，還和郡守二千石官吏一樣有權(quán)使用“駕傳”，即公車。且根據(jù)《傳食律》，沿途郡縣還必須為這些官吏及其隨從提供食宿安排，不同級別又有著不同的規(guī)定。其中，連不同級別官吏的用米、用醬、用鹽以及時間、人數(shù)、傳食次數(shù)和馬的草料等都給予了詳細說明：“丞相、御史及諸二千石官使人，若遣吏、新為官及屬尉、佐以上征若遷徙者，及軍吏、縣道有尤急言變事，皆得為傳食。車大夫粺米半斗，參食，從者糲米，皆給草具。車大夫醬四分升一，鹽及從者人各廿二分升一。食馬如律，禾之比乘傳者馬。使者非有事，其縣道界中也，皆毋過再食。其有事焉，留過十日者，稟米令自炊。以詔使及乘置傳，不用此律?？h各署食盡日，前縣以誰（推）續(xù)食。食從者。二千石毋過十人，千石到六百石毋過五人，五百石以下到二百石毋過二人，二百石以下一人。使非吏，食從者，卿以上比千石，五大夫以下到官大夫比五百石，大夫以下比二百石；吏皆以實從者食之。諸吏乘車以上及宦皇帝者，歸休若罷官而有傳者，縣舍食人、馬如令。”

對于假期而言，漢初的基層官吏每年都享有固定的假期，以保證其休息時間和工作效率。通常是“予告六十日”，即每年休假六十天。對離家兩千里以上者，則準許兩年回鄉(xiāng)一次，給予八十天的假期。

漢代對基層官吏的職權(quán)有著明確劃分，以確?；鶎有姓母咝н\作

《置吏律》規(guī)定：“官各有辨，非其官事勿敢為，非所聽勿敢聽。”具體來說，漢初基層官吏的職權(quán)范圍大致依據(jù)各自的職掌來確定。《漢書·百官公卿表上》載：“縣令、長，皆秦官，掌治其縣……十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。”而據(jù)《二年律令》規(guī)定，在鄉(xiāng)以下則設(shè)有“倉、庫、少內(nèi)、校長”等官職。雖然《二年律令》對于基層官吏的具體職掌并沒有明文規(guī)定，但律文對主管官吏所承擔行政責任的反復強調(diào)，卻表現(xiàn)了基層官吏職權(quán)的明確性。如《賊律》規(guī)定：“賊燔城、官府及縣官積聚，棄市。賊燔寺舍、民室屋廬舍、積聚，黥為城旦舂。其失火延燔之，罰金四兩，責所燔。鄉(xiāng)部、官嗇夫、吏主者弗得，罰金各二兩。”即明確了“鄉(xiāng)部、官嗇夫、吏主者”擁有緝捕縱火犯的職權(quán)。為確?；鶎庸倮舻臋?quán)威，《二年律令·賊律》還明確規(guī)定，百姓不得因公事而毆打或辱罵官吏：“以縣官事毆若詈吏，耐。所毆詈有秩以上，及吏以縣官事毆詈五大夫以上，皆黥為城旦舂。”對違法者，則依據(jù)情節(jié)的輕重，對其處以一年到三年的徒刑。

此外，為避免官吏相互推諉或職權(quán)不明等情況，《二年律令》對基層官吏的具體職權(quán)范圍也作了細致的劃分。例如對于鄉(xiāng)村道路的維護權(quán)，《田律》就明確規(guī)定：“雖非除道之時而有陷敗不可行，輒為之。鄉(xiāng)部主邑中道，田主田道。”即邑中道路的維修由鄉(xiāng)部負責，而田中道路的維修則由田官負責。再如對于守丞等試用官吏的司法審判權(quán)，《具律》也作出了區(qū)分和規(guī)定：凡縣道官任命的守丞均沒有司法審判權(quán)，凡二千石以上官員任命的守丞均擁有司法審判權(quán)。

這些明確的規(guī)定和細致的劃分對于推動地方行政的高效運作，特別是明確基層官吏的行政權(quán)力和職責具有非常重要的意義。

漢代對基層官員承擔相應責任的規(guī)定，保障了行政效率的提高

基層官吏的“責”主要指官吏的行政責任，從責任人的角度來看，大致可以分為兩類：一是以所有基層官吏為追責對象，二是以特定的基層官吏為追責對象。

就第一類情況而言，因為所有的基層官吏都是追責的對象，所以律文中并沒有明確規(guī)定具體的責任人。例如所有的基層官吏必須要嚴格執(zhí)行皇帝或朝廷的命令，凡擅自更改或假傳皇帝命令者，《賊律》便規(guī)定依據(jù)其危害程度來定罪，已造成嚴重后果的要處以死刑。漢代的官方文書是朝廷下達命令或地方匯報公務的重要信息載體，為確保內(nèi)容的機密性，文書往往會加蓋封印，《賊律》亦規(guī)定官吏不得擅自毀壞封印。由于“毀封”可能導致泄露、篡改信息等嚴重后果，因而處罰往往較重，要被判四年的“隸臣妾”（刑罰名）?！顿\律》還規(guī)定，凡出現(xiàn)故意欺瞞、上報不實，甚至是偽造文書等行為，官吏都必須接受處罰。

對丟失官方憑證，《二年律令》也制定了明確的問責辦法。如《賊律》規(guī)定：“亡印，罰金四兩，而布告縣官，毋聽亡印。亡書，符券，入門衛(wèi)木久，搴門、城門之鑰，罰金各二兩。”官印、文書或符券等都是官吏行使權(quán)力的重要憑證，而丟失官印等憑證則可能會造成無法預料的“次生災害”，故此類處罰同樣較重，罰金為四兩或二兩。

第二類律文是以特定的基層官吏為追責對象，主要圍繞官吏的具體職權(quán)展開，因而律文中標有明確的責任人，部分律文還涉及多個責任人，有主要責任人和次要責任人之分。因所涉律文較多，以下僅就司法審判、市場稅征收和戶籍管理三方面來具體說明。

《二年律令》對漢初基層官員的司法審判權(quán)有明確的劃分，也對審判官員的行政責任作出了細致規(guī)定，凡故意寬縱、量刑有失等行為，都將受到法律的追究。如《具律》規(guī)定：“鞠獄故縱、不直、及診、報、辟故弗窮審者，死罪，斬左止（趾）為城旦，它各以其罪論之。其當系城旦舂，作官府償日者，罰歲金八兩；不盈歲者，罰金四兩……其受賕者，駕（加）其罪二等。所予臧（贓）罪重，以重者論之，亦駕（加）二等。其非故也，而失不審者，以其贖論之。爵戍四歲及系城旦舂六歲以上罪，罰金四兩。”其中有的刑罰很重。如將犯人誤判為死罪的，要處以“斬左趾為城旦”的刑罰，即罷官、砍掉左腳并判罰三年苦役。

值得注意的是，在追究審判官員的行政責任時，《二年律令》對故意行為和過失行為作了明確區(qū)分，凡故意行為，均加罪二等。如因收受賄賂而故意寬縱犯人的，在追究其行政責任時，還需按贓罪量刑，取其重者定罪。此外，為更好地落實問責機制，律文還對“失”“不直”等法律術(shù)語作了具體的司法解釋：“劾人不審，為失；其輕罪也而故以重罪劾之，為不直。”這不僅表明了漢初法律的進一步完善，也體現(xiàn)了法律對公職人員的保護。

漢初對商人實行政治上貶低而經(jīng)濟上放縱的政策。商賈必須根據(jù)資產(chǎn)交納一定比例的市場稅，凡隱瞞不報或虛報不實者，即沒收其資產(chǎn)。對監(jiān)管不力的官吏，也將追究相應的行政責任。如《二年律令》中“市販匿不自占租，坐所匿租臧（贓）為盜，沒入其所販賣及賈錢縣官，奪之列。列長、伍人弗告，罰金各一斤。嗇夫、吏主者弗得，罰金各二兩”的規(guī)定，則不僅要追究列長、伍人等直接監(jiān)管官吏的責任，對于主管該事務的更高一級官吏也必須追究其行政責任，盡管所受處罰要明顯低于直接監(jiān)管的官吏。

關(guān)于戶籍統(tǒng)計和登記，《二年律令·戶律》也明確規(guī)定基層官吏必須在每年的八月之前完成戶籍整理工作，凡存在舞弊或過失行為的，要追究有關(guān)人員的責任。例如：“恒以八月令鄉(xiāng)部嗇夫、吏、令史相襍案戶籍，副臧（藏）其廷。有移徙者，輒移戶及年籍爵細徙所，并封。留弗移，移不并封，及實不徙數(shù)盈十日，皆罰金四兩；數(shù)在所正、典弗告，與同罪。鄉(xiāng)部嗇夫、吏主及案戶者弗得，罰金各一兩。”也就是說，對于遷徙到別處者，主管官吏要將其戶籍并年齡、爵級等信息一并封緘，轉(zhuǎn)交給遷徙地官員。對于沒有轉(zhuǎn)交或沒有將相關(guān)信息一并封緘轉(zhuǎn)交等行為，將追究鄉(xiāng)部嗇夫、吏、令史的責任。謊報遷移的，里正、田典知情不報，與謊報者同罪。鄉(xiāng)部嗇夫等主管官吏沒有及時發(fā)現(xiàn)這一情況的，也都將遭到問責。

《二年律令》展現(xiàn)了漢初法律對于基層官員“權(quán)”與“責”高度統(tǒng)一的原則

《二年律令》承秦制，力求建立高效的基層行政體制，與秦律有明顯的一致性。毫不夸張地說，《二年律令》的部分律文都直接繼承了秦律。僅就追究領(lǐng)導責任而言，在《睡虎地秦墓竹簡》等文獻資料中便有許多記載。如秦簡《金布律》規(guī)定：“賈市居列者及官府之吏，毋敢擇行錢、布；擇行錢、布者，列伍長弗告，吏循之不謹，皆有罪。”《內(nèi)史雜》規(guī)定：“（糧倉）有不從令而亡、有敗、失火，官吏有重罪，大嗇夫、丞任之。”再從律文的名稱來看，如田律、傳食律、金布律、效律、傜律、行書律、傅律、除吏律、關(guān)市律等，《二年律令》也都基本照搬了秦律。這對于全面認識秦漢法律的關(guān)系和作用均有啟迪意義，盡管其中還存在著“刻薄寡恩”的法家色彩和一些漏洞。

此外，漢初還認真吸取了秦朝因嚴刑峻法而導致覆亡的歷史教訓，更加注重司法的公正性，禁止濫用刑罰和限制刑罰，對基層官吏的問責機制也更具合理性，如《二年律令》對于故意和過失行為所承擔的行政責任就有著明確的區(qū)分。再如對某些官吏的過失，如果沒有造成嚴重的后果或惡劣的影響，實際上也并不會追究他們的責任。如《賊律》規(guī)定：“誤，其事可行者，勿論。”這就較好地保護了基層官吏的工作積極性。

《二年律令》的律文既對官吏的基本權(quán)益給予了充分保障，同時又建立了比較嚴苛的行政問責機制。其主要意義在于基本確保了大一統(tǒng)王朝對地方社會的有序管理，大大減少了因地方吏治問題所帶來的離心力。此外，漢初的一系列政策還初步造就了一支高效廉潔的基層官吏隊伍，為漢帝國的逐步強盛和后世官制的不斷完善做出了一個比較好的示范，也為即將到來的“文景之治”奠定了重要基礎(chǔ)。

（作者為南京師范大學歷史系教授、博導；南京師范大學歷史系博士生丁佳偉對此文有重要貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“秦漢簡牘史料中的土地制度研究”（項目編號：13AZS004）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①張家山二四七號漢墓竹簡整理小組：《張家山漢墓竹簡〔二四七號墓〕》（釋文修訂本），北京：文物出版社，2006年。

②胡平生、張德芳：《敦煌懸泉漢簡釋粹》，上海：上海古籍出版社，2001年。

③睡虎地秦墓竹簡整理小組：《睡虎地秦墓竹簡》，北京：文物出版社，1978年。

責編/潘麗莉  王妍卓    美編/宋揚

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