歐洲社會福利制度的四種類型

慈善、救助等社會保障思想與實踐在人類社會發(fā)展史上源遠流長。進入 20 世紀以后，西方國家在經(jīng)歷了1929-1933年經(jīng)濟危機和第二次世界大戰(zhàn)后，隨著資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，階級矛盾日益尖銳。為了緩和階級矛盾，建立完善的福利保障制度的措施被提出。1948年7月，英國首先宣布成為“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;均有保障的“福利國家”，隨后西歐、北歐、北美洲、大洋洲、亞洲的經(jīng)濟發(fā)達國家陸續(xù)宣布實施普遍福利政策。到20世紀70年代，世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)都已建立起不同程度、不同形式的社會福利制度。

自福利國家出現(xiàn)后，由于意識形態(tài)的差異及執(zhí)政黨本身的性質(zhì)差異，會導(dǎo)致政府在選擇福利模式上存在較大的差異。一般歐洲社會福利制度模式可分為四種類型：第一類，自由主義類型，代表國家是英國，此種類型國家福利依賴三個重要支柱，分別是弱化國家的作用、勞動市場參與方面的風(fēng)險個人化而非社會化、以市場解決經(jīng)濟與社會問題。它主要強調(diào)提供社會福利與醫(yī)療保健服務(wù)。第二類，社會民主福利型，代表國家是北歐各國，這種福利體制接受國家為解決市場失靈問題的延伸角色，并將風(fēng)險社會化，同時提供高水平的福利補助和再分配措施，通過高額征稅為民眾提供包括醫(yī)療保健服務(wù)在內(nèi)的眾多服務(wù)。第三類，保守主義類型，代表國家是中歐各國，它們在收取社會保險費的基礎(chǔ)上籌集資金，在很多方面提供數(shù)額頗多的福利金。第四類，家庭式福利體制，代表國家是南歐各國，其所實行的福利制度與中歐各國較為相似，但是提供福利的范圍較為狹窄，救濟水平也較低。

研究表明，社會福利制度的主要內(nèi)容是社會救助制度，功能包括：一是為全體居民提供了制度性的儲蓄渠道，即在年輕時的工作階段，作為福利體系的貢獻者，而當年老退休時，則可以享受福利制度提供的養(yǎng)老安排。二是福利體系通過不同的方式，進行經(jīng)濟資源的再分配。一個典型例子便是稅收系統(tǒng)，讓窮人少繳稅、富人多繳稅。三是福利體系對個人及社會能力的投資，政府通過福利體系投資于人力資源和社會資源領(lǐng)域，包括育兒服務(wù)、從小學(xué)到大學(xué)的公立教育、失業(yè)再培訓(xùn)等。通過福利制度，福利國家政府給勞動者和弱勢群體提供最大限度的保護，并減少社會不平等。福利制度對各國政府的合法性起到了重要作用，發(fā)揮了各國政府的職能作用。然而，當經(jīng)濟發(fā)展面臨停滯困境、公共財政壓力不斷上漲之時，也會有質(zhì)疑聲發(fā)出——福利政策是否難以改變，福利支出是否過多而拖累經(jīng)濟發(fā)展？德國總理默克爾經(jīng)常引用的一句話就是，歐洲僅占世界人口的7%、全球GDP的25%，但其福利開支卻達到了全球福利總開支的一半。

西方國家福利制度的調(diào)整與改革

從 20世紀80年代開始，西方福利國家曾陷入失業(yè)危機、老齡危機、財政危機、社會危機、制度危機和文化危機等多種危機。目前，福利國家很難實現(xiàn)諸如充分就業(yè)、穩(wěn)定物價、促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)收支平衡等經(jīng)濟目標，福利國家的區(qū)域經(jīng)濟自身面臨很多具體的問題，這些問題不能通過國家的宏觀經(jīng)濟政策或是統(tǒng)一強加的微觀經(jīng)濟政策加以解決。福利國家存在著執(zhí)政黨、工聯(lián)主義、資本主義聯(lián)合的政治代表形式的危機，主要表現(xiàn)為日益增加的選舉波動性以及民眾對主要政黨的不滿等。此后，各國紛紛進行自我調(diào)整和改革。

不同國家有不同的改革方向和內(nèi)容，福利國家普遍推行多元化改革，但是無論如何改革和調(diào)整，國家和政府在福利承擔上的責(zé)任和作用是不可或缺的。政府是福利制度改革的主體，政府社會福利責(zé)任的調(diào)整與定位，以及建立政府社會福利責(zé)任承擔機制，除了國家權(quán)力層面的高層設(shè)計以外，還必須在政府、企業(yè)和公民層面上進行廣泛的社會動員，按照社會福利分配的公平原則，在某些領(lǐng)域還需要擴展和強化?？傮w看，歐美福利制度改革經(jīng)歷了兩個階段。

第一階段的改革主要是以削減社會福利支出為目的，減輕國家社保負擔；同時加強福利制度中責(zé)任機制的建立，強調(diào)社保由國家負擔轉(zhuǎn)為由國家、雇主、人員三方共同承擔，強調(diào)個人的義務(wù)與責(zé)任；推行私有化，引入競爭，提高效率。改革主要包括：社會保險以及社會救助方面的改革、國民保健改革、住房和教育改革。但其改革未達到預(yù)期目標，也沒有徹底改變一些國家的社會福利制度中存在的弊端。

第二階段的改革是為能力強的人提供工作機會，為能力弱的人提供生活保障，以節(jié)省福利開支為宗旨。未來政府的角色不必是提供所有的社會保護，而是提供必要的組織和規(guī)范。改革主要包括：養(yǎng)老保險改革、醫(yī)療保險改革、失業(yè)保險改革、教育改革、最低工資制度、殘疾人救濟改革?？傮w上，第二階段的福利制度改革與第一階段的改革相比較，更加全面和徹底，同時也取得了明顯的效果。

西方國家福利制度改革對我國改革的啟示主要體現(xiàn)為，各國在圍繞政府與市場兩個主體的博弈與契合方面，通過科學(xué)制定福利政策和制度，明確責(zé)任劃分、兼顧公平和效率、擴大資金來源、加強法制建設(shè)。

西方福利制度的理論內(nèi)在悖論與困境

20世紀60年代是西方國家以轉(zhuǎn)移支付為主推行福利社會制度的頂峰，財政收入占GDP的比重、財政支出占GDP的比重，以及福利支出和轉(zhuǎn)移支付占財政支出和GDP的比重不斷攀升。隨著全球化進程的迅猛推進，以及在這一過程中新自由主義引發(fā)的新矛盾、新問題的集中出現(xiàn)，尤其是金融危機后，福利削減，使得大量在危機時期更需要福利支持的人群陷入困境，這種狀況顯然與這些國家建立福利制度的初衷相違背。西方社會是一個政治化的階級體系，福利國家基本上是勞資雙方“階級力量的一種平衡”。由于全球化不斷推進，資本的流動性使這一平衡被打破了。

第一，市場經(jīng)濟效率與公平的困擾。作為貧富兩極分化和階級沖突的具體表現(xiàn)——效率與公平、自由與平等、財富與正義之間的矛盾和糾結(jié)，以及它們表達的資本與勞動的不同訴求、斗爭、博弈，始終貫穿在社會福利制度之中，對其政策的權(quán)衡和選擇打上了深刻的印痕，從而牽動了這一制度的自我調(diào)節(jié)、應(yīng)時修改和基本走向。在這些困境中，如果沒有社會福利制度，現(xiàn)代社會秩序的正常維持是不太可能的。同時，社會福利制度的作用也并不是萬能的，僅靠這項制度尚不足以使社會生活獲得免于一切困擾的保證。因此，福利制度不是一勞永逸的，而是不斷在社會的動態(tài)運行中尋求新的解決方案。

第二，低收入與高支出的困境。在政治的民主化普選制下，為贏得選票，各種制度安排與所有的決策都不得不考慮大多數(shù)人的訴求。政府既要贏得雇主和資本家的支持，許諾為其減稅，使政府收入減少；又要獲得中低收入階層的認可，許諾為其提供就業(yè)、醫(yī)保、社保等高福利，政府支出就相應(yīng)增加。福利制度從而遭遇低收入與高支出的困境。

第三，社會福利制度與社會分層結(jié)構(gòu)不平等的合理化。西方社會福利制度不可能消除社會結(jié)構(gòu)和分層現(xiàn)象中的不平等性，只是使之合理化了。在西方福利國家的實踐中，對有限的福利資源只能“目標鎖定”，采取選擇性的配置，不同階層、群體的保障和福利“所得”是有差別的，對社會資源和機會的“所享”也是不同的，因而也就不能避免上層、中層、下層、底層群體的分離。在現(xiàn)存的階級體系內(nèi)部，福利政策又產(chǎn)生出新的分層類型，這種事實上的不平等一定意義上加大了貧富差距。在資本主義社會的福利國家中，社會權(quán)利的增長沒有從根本上改變其階級體系。在大部分情況下，福利服務(wù)也沒有能夠消除貧窮。因此，社會福利制度通過社會資源和機會的配置可以使社會利益結(jié)構(gòu)得到某種調(diào)整，但并未脫離社會的不平等性及分層結(jié)構(gòu)的合理化。

第四，社會福利制度的商品化—非商品化—再商品化的曲折演進。歷史發(fā)展表明，市場經(jīng)濟和競爭原則提高了效率，使社會再生產(chǎn)的擴大成為趨勢，可以說，正是市場化和商品化使得一些個人和群體的保障和福利受到剝奪，生活陷于貧困甚至絕望。因此，如果要使經(jīng)濟效率、企業(yè)競爭力和社會再生產(chǎn)得以繼續(xù)，就需要一種與之相悖的逆向過程，使之成為對經(jīng)濟市場化和勞動商品化的補充。這就是社會福利制度應(yīng)當發(fā)揮的非商品化或去商品化的重要功能。顯然，從更為實質(zhì)的方面說，社會福利也是一種“生產(chǎn)性投資”。就勞動的非商品化或去商品化而言，福利國家是最為典型的制度設(shè)計。國家提供的社會福利使勞動者免于貧困，使其能夠不完全依賴于市場和出售勞動力而生存，這就確立了市場化、商品化的體制性保護機制。同時也應(yīng)看到，隨著福利國家的擴張，非商品化或去商品化過程引發(fā)了另一種后果，即高額的福利支出推高了稅負，生產(chǎn)成本和社會成本越來越高，從而削弱了企業(yè)的競爭力，抑制了再生產(chǎn)和資本積累的擴大能力。不僅如此，勞動者也失去了必須工作的理由和動機，社會的勤奮、進取和敬業(yè)精神也失去了動力。最終結(jié)果是，福利國家陷入了財政危機，整個社會也陷入了危機。

第五，福利的普惠承諾和國家的有限能力的困境。社會福利制度對社會的貧困人群實施補救的國家責(zé)任和社會道義，逐漸成為現(xiàn)代西方社會福利制度的普惠主義價值原則。在這一轉(zhuǎn)變過程中，始終存在著國家的福利承諾與福利能力兩者間的矛盾糾結(jié)。從歐洲福利制度的總體價值觀“全民福利”“人民福利”來看，在現(xiàn)實中，幾乎無限的普救式共享福利并未真正實現(xiàn)過。即便是在經(jīng)濟繁榮的狀況下，社會福利支出受到的制約是剛性的，國家實際能力總是使福利的真正變現(xiàn)不得不大打折扣。相關(guān)研究指出，在任何國家，全民福利模式都無法完全實現(xiàn)。由此可見，在福利政策的實施過程中，有關(guān)目標的定位、對象的遴選、福利的給付底線等，都是必須的程序。事實上，期待的“所享”與現(xiàn)實的“所得”總是有區(qū)別的，而且“所得”也并非是均等化的。

第六，不等價交換的世界體系與社會福利的全球格局不對稱。在全球化時代，一國的社會福利狀態(tài)更是與世界體系的運行有著密切的聯(lián)系。世界體系是“不等價交換”體系，這種“不等價交換”在兩個維度上運作：一是發(fā)生在資本主義國家內(nèi)部的階級、階層之間的不等價交換，二是發(fā)生在被納入世界體系的國家之間的不等價交換。世界經(jīng)濟是一個國際生產(chǎn)和貿(mào)易的分工體系，不同地區(qū)和不同產(chǎn)品被這一勞動分工的鏈條連綴在一起，各國按照“不等價交換”的原則進行商品貿(mào)易轉(zhuǎn)換，從而形成了一個“比較利益”過程——各國的貿(mào)易利益所得是不同的。商品鏈的地理方位不是隨意分布的，它們從資本主義世界經(jīng)濟的邊緣向中心或核心移動。因此，以社會控制為目標的公共福利供給與以人道主義和社會平等為目標的社會福利供給之間的博弈客觀存在。

（作者為北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國社會科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系博士生翟柱玉對本文亦有貢獻）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目（項目編號：15JDGC012）和航空基金項目（項目編號：2014ZG5107）研究成果】

【參考文獻】

①高功敬：《超越資本主義福利國家：羅爾斯社會福利思想探析》，《山東社會科學(xué)》，2013 年第 10 期。

②陳立周：《當代西方社會福利理論的主要爭論及發(fā)展取向》，《思想戰(zhàn)線》，2011年第1期。

③王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009年第3期。

責(zé)編/張寒 美編/王夢雅

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