【摘要】“三權(quán)分置”政策在根本原則和權(quán)利邏輯方面與現(xiàn)行法律制度具有相容性，這是政策轉(zhuǎn)化為法律的前提。政策轉(zhuǎn)化為法律無需尋求政策語言與法律規(guī)范術(shù)語的一一對應(yīng)，而應(yīng)側(cè)重法律與政策本意的契合。“三權(quán)分置”與現(xiàn)行法律制度銜接時，應(yīng)保留現(xiàn)行法律制度確立的“土地承包經(jīng)營權(quán)”，“承包權(quán)”只是一種理論框架下的權(quán)能描述，無獨立成權(quán)的必要，“經(jīng)營權(quán)”作為區(qū)別于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被法律所肯定。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置 所有權(quán) 承包權(quán) 經(jīng)營權(quán) 【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

“三權(quán)分置”（即農(nóng)地之上土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置）是針對“兩權(quán)分離”（即土地承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)分離）而言的一種概括性政策表述。從我國改革開放以來農(nóng)業(yè)用地變遷的縱向演變來看，無論是“三權(quán)分置”，還是“兩權(quán)分離”，本質(zhì)上都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式發(fā)展和農(nóng)地利用模式轉(zhuǎn)變的過程中對農(nóng)地權(quán)利表達和權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)展的歷史性要求，是法律適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要而產(chǎn)生變化的過程性表達。整個過程循著實踐發(fā)展需要——政策表達引導(dǎo)——法律修正的路徑。

目前，以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，中央層面出臺的一系列政策文件對“三權(quán)分置”均提出了要求。例如，2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，2016年10月23日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等，均對“三權(quán)分置”的貫徹落實提出了明確要求。國家政策多次強調(diào)，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實行“三權(quán)分置。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展。”對此，需要進一步思考的是：“三權(quán)分置”的政策要求是否與我國現(xiàn)行法律制度相容，政策設(shè)計的“三權(quán)”應(yīng)如何理解，涉及對現(xiàn)行法律制度的調(diào)整和完善未來將如何進行？這些應(yīng)是貫徹落實“三權(quán)分置”過程中需要回應(yīng)的問題。

“三權(quán)分置”政策與現(xiàn)行法律制度具有相容性

中央出臺的一系列有關(guān)“三權(quán)分置”的政策文件中明確要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這與我國現(xiàn)行農(nóng)地法律制度的根本原則是相一致的。同時，“三權(quán)分置”政策所堅持的權(quán)利生成邏輯與我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度也具有一致性。首先，“三權(quán)分置”政策主張在土地所有權(quán)框架下，權(quán)能分離而獨立生權(quán)是其權(quán)利生成的一般邏輯——這與現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利的制度邏輯是一致的，如此，在以土地所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)和源點而形成的倒金字塔權(quán)利結(jié)構(gòu)中，更容易界定相關(guān)權(quán)利的邊界和權(quán)利關(guān)系。其次，“三權(quán)分置”的核心思想是打破土地局限于集體經(jīng)濟組織成員細碎化，傳統(tǒng)自耕農(nóng)式的農(nóng)地經(jīng)營狀態(tài)，將土地流轉(zhuǎn)于集體組織之外的第三方經(jīng)營主體進行經(jīng)營。對此，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》是允許土地承包經(jīng)營權(quán)以此種對外開放的方式流轉(zhuǎn)的。無疑，現(xiàn)行法的規(guī)定為權(quán)利流轉(zhuǎn)及其流轉(zhuǎn)過程中的經(jīng)營模式創(chuàng)新預(yù)留了足夠的空間。

“三權(quán)分置”政策與現(xiàn)行法律制度具有相容性是政策具有正當(dāng)性的要求，也是政策上升為法律的前提。但需強調(diào)的是，政策轉(zhuǎn)化為法律并不等同于將政策表述完全照搬照抄于法律規(guī)范之中，更無需尋求政策語言與法律規(guī)范術(shù)語的一一對應(yīng)。法律規(guī)范術(shù)語表達自有其規(guī)范的邏輯體系要求。比如“權(quán)利”名稱的既定性和內(nèi)涵的規(guī)范性。特別是在“物權(quán)法定原則”下，特定的權(quán)利表達有其法定的內(nèi)涵。而政策表達則相對靈活一些，政策文件出臺前，也未經(jīng)過嚴格的立法程序，其用語的規(guī)范性、邏輯性和嚴謹性相對法律規(guī)范而言都不在同一維度和層次之上。因此，我們認為對于“三權(quán)分置”相關(guān)政策文件中所提出的“所有權(quán)”“承包權(quán)”“經(jīng)營權(quán)”這三權(quán)，無需拘泥于從字面形式和表達上去一一對應(yīng)或?qū)て湟恢碌谋磉_落實在現(xiàn)行法律制度完善過程中，更多地應(yīng)該考慮政策文件的實質(zhì)精神，側(cè)重從邏輯貫通性和一致性方面尋求法律與政策的耦合，進而對相關(guān)法律規(guī)范予以完善。

“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的實質(zhì)意義

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中明確要“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行”。這“三權(quán)”究竟如何理解和界定？我們認為，相關(guān)政策文件只是對“三權(quán)分置”理論及其指導(dǎo)精神的表達，并非在“三權(quán)分置”體系下權(quán)利結(jié)構(gòu)的固化性要求。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中同時也明確要“妥善處理三權(quán)的相互關(guān)系，正確運用三權(quán)分置理論指導(dǎo)改革實踐，不斷探索和豐富三權(quán)分置的具體實現(xiàn)形式”。因此，應(yīng)側(cè)重于從“三權(quán)”關(guān)系中分析其權(quán)利表達的本質(zhì)，而非對其能夠成為一項法定的、獨立的權(quán)利的形式表達予以肯定或界定。

“所有權(quán)”是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)和根源。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)肯定一切權(quán)利的分置從根本上都是土地所有權(quán)權(quán)能分離的產(chǎn)物，甚至可以說，“三權(quán)分置”是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一種實現(xiàn)形式。在“兩權(quán)分離”體制下，雖名為兩權(quán)，但由于集體土地所有權(quán)存在主體虛置等問題，實質(zhì)上權(quán)利結(jié)構(gòu)的設(shè)計天平早已偏向于土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)，甚至將其按照“準所有權(quán)化”進行改造，而不是傳統(tǒng)理論中所述的，強調(diào)所有權(quán)的權(quán)源和基礎(chǔ)性地位。但實踐證明，土地承包經(jīng)營權(quán)這一所謂的“準所有權(quán)”在運行中無論如何還是會受到集體土地所有權(quán)這一法律上真正的“所有權(quán)”的影響，土地產(chǎn)權(quán)混亂不清的局面仍然存在，農(nóng)地資源也未能實現(xiàn)理想的優(yōu)化配置。我們認為：“三權(quán)分置”的意義一方面是提出了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，另一方面則是要重塑集體土地所有權(quán)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性法律地位。相關(guān)政策文件中也強調(diào)要“堅持農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性”。

重塑集體土地所有權(quán)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性法律地位的關(guān)鍵在于解決集體所有權(quán)的主體虛置問題，國家政策提出的“承包權(quán)”恰恰契合了解決這一問題的關(guān)鍵——成員權(quán)。承包權(quán)是集體成員以其獨立的個體身份主張其成員權(quán)實現(xiàn)的權(quán)利表現(xiàn)形式。集體成員在集體土地所有權(quán)行使和實現(xiàn)中有雙重身份，一是作為集體的組成部分，二是具有獨立的個體身份。作為集體的組成部分，要求各成員行為必須具有統(tǒng)一性，而作為獨立的個體，其意志、行為和利益又具有一定的獨立性。應(yīng)當(dāng)肯定的是，集體成員在集體土地所有權(quán)限下雖無權(quán)以獨立的個體身份直接對集體土地進行占有、使用和處分，但卻是以個體身份分享集體土地所有權(quán)收益。

成員行為的統(tǒng)一性與成員利益的獨立性之間必然存在一定的矛盾沖突，這種統(tǒng)一性與獨立性的矛盾沖突最典型的表現(xiàn)就是人民公社時期過度強調(diào)集體統(tǒng)一性，而忽視了對成員個人積極性和個體利益的保護，最終導(dǎo)致集體生產(chǎn)力下降。而家庭承包責(zé)任制正是在這二者之間尋求一個合適的張力，既能維護好農(nóng)民集體的利益，也能調(diào)動農(nóng)民個人的積極性。因此，“承包權(quán)”并不是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余性權(quán)利，農(nóng)民基于集體組織成員身份而享有的承包經(jīng)營集體土地、分享其土地收益的專有資格。可以將承包權(quán)界定為是集體成員分享集體土地收益的成員權(quán)能特定化和分割化的權(quán)能表現(xiàn)形式，其可以特定化在不同的權(quán)利之中。比如，承包權(quán)可以特定化在“土地承包經(jīng)營權(quán)”中，在具體分割的某一地塊之上得到實現(xiàn)；也可以在集體土地統(tǒng)一經(jīng)營模式下，通過確權(quán)確股的方式，確認其特定的股份收益份額的形式得到實現(xiàn)。

經(jīng)營權(quán)是對土地所有權(quán)中的占有、使用、收益權(quán)能以特定的模式分離、組合形成的一類獨立的權(quán)利的總稱。經(jīng)營權(quán)具有以下特征：第一，經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是來源于土地所有權(quán)中的權(quán)能分離；第二，經(jīng)營權(quán)與現(xiàn)行法律制度框架下的土地承包經(jīng)營權(quán)最大的區(qū)別在于經(jīng)營權(quán)去除了土地承包經(jīng)營權(quán)中的集體成員身份性限制和要求；第三，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容取決于設(shè)定經(jīng)營權(quán)的合同約定，換言之，對占有、使用、收益權(quán)能的不同實現(xiàn)形式和組合形式可以構(gòu)成經(jīng)營權(quán)的不同權(quán)利內(nèi)容。

對于經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，學(xué)界有不同的認識觀點。有學(xué)者認為，物權(quán)性經(jīng)營權(quán)違反了一物一權(quán)原則，在物權(quán)法邏輯思路下，無法獨立成為物權(quán)；也有學(xué)者從次生性權(quán)利的角度為經(jīng)營權(quán)獨立成物權(quán)提供理論上的支持。我們認為，無論經(jīng)營權(quán)獨立生成物權(quán)的權(quán)能是從所有權(quán)分離而出，還是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離而出，分離后的權(quán)利必然對原權(quán)利產(chǎn)生定限作用，在權(quán)利邊界清晰約定的情況下，是不會產(chǎn)生一物之上多重權(quán)利沖突的問題，從根本上也不違背“一物一權(quán)”的原則。考慮到穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)，充分調(diào)動經(jīng)營權(quán)人的積極性，優(yōu)化土地資源配置的需要，我們贊同將經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)。借此，經(jīng)營權(quán)人可以將其經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)，可以將其抵押，也可以將其以入股等方式流轉(zhuǎn)，這些都從根本上有利于優(yōu)化土地資源配置。

“三權(quán)分置”與現(xiàn)行法律制度銜接

“三權(quán)分置”的目標是為了實現(xiàn)十八屆三中全會決議提出的構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新的權(quán)利路徑在于集體土地所有權(quán)中特定經(jīng)營性權(quán)能的分離。在現(xiàn)行法律制度框架下已經(jīng)形成了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”。“三權(quán)分置”并非摒棄當(dāng)前的“兩權(quán)”體系，而是在“兩權(quán)”的基礎(chǔ)上拓展集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。具體而言，如果是家庭經(jīng)營的話，就是集體土地所有權(quán)權(quán)能分離產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)；如果是集體經(jīng)營的，就是集體經(jīng)濟組織代表集體直接行使集體土地所有權(quán)；如果是合作經(jīng)營，就是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)交予合作社統(tǒng)一經(jīng)營；如果是企業(yè)經(jīng)營，就是所有權(quán)權(quán)能分離產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)交予特定的企業(yè)或土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)交予特定的企業(yè)進行經(jīng)營。

概括來說，“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑有兩條。第一條路徑是在不存在土地承包經(jīng)營權(quán)的土地上，所有權(quán)權(quán)能分離直接設(shè)立經(jīng)營權(quán)。此時設(shè)立的“經(jīng)營權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”有兩點根本的區(qū)別：一是權(quán)利主體不同，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為集體成員以外的其他經(jīng)營主體，而土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為集體成員；二是權(quán)利對價不同，取得經(jīng)營權(quán)須支付的對價要高于土地承包經(jīng)營權(quán)，因為經(jīng)營權(quán)對價中包含了集體成員的承包權(quán)收益。第二條路徑就是在土地承包經(jīng)營權(quán)既存的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)在其權(quán)利范圍內(nèi)部分權(quán)能分離設(shè)立經(jīng)營權(quán)?！段餀?quán)法》第128條規(guī)定和《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定均肯定，土地承包經(jīng)營權(quán)人，有權(quán)將承包的土地在承包期限和承包權(quán)限范圍內(nèi)，將特定的經(jīng)營權(quán)能轉(zhuǎn)讓給第三人。彼時存在的問題是：是否在土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定并流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)就此消滅并變更為“承包權(quán)”呢？我們認為，流轉(zhuǎn)后的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，只是其權(quán)能受限，僅保留了“承包權(quán)”這一權(quán)能表現(xiàn)而已。保留下來的“承包權(quán)”是代表了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，也是為土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離后恢復(fù)彈力的本源所在。

綜上所述，農(nóng)村土地所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置與現(xiàn)行法律制度銜接中，應(yīng)繼續(xù)保留并完善現(xiàn)行法律制度確立的“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一用益物權(quán)。“承包權(quán)”更多的只是一種理論框架下的權(quán)能描述，無獨立成權(quán)的必要，“經(jīng)營權(quán)”作為區(qū)別于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)盡快被法律肯定并界定為一種物權(quán)。

（作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員羅瑞芳對此文亦有重要貢獻）

【注：本文系北京市社會科學(xué)院一般課題“農(nóng)村宅基地集約利用的法權(quán)構(gòu)造”（項目編號：2016C3479）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①羅瑞芳：《我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革思路的調(diào)整與突破》，《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2015年第2期。

②樓建波：《農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置——一個功能主義的分析路徑》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016年第4期。

責(zé)編/孫娜 美編/楊玲玲