【摘要】基層腐敗雖然看起來不起眼，但客觀存在著“直接損害人民群眾的切身利益”“縱蠅成虎、小官大貪”“惡化政治生態(tài)”“影響反腐敗成效與進(jìn)程”“動搖黨的執(zhí)政根基”等嚴(yán)重危害。因此，必須始終堅持“老虎蒼蠅一起打”，以更大的決心、更強(qiáng)的信心、更足的耐心，旗幟鮮明地根治基層腐敗，為打造政治上的“綠水青山”奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】基層腐敗  政治生態(tài)  執(zhí)政根基    【中圖分類號】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2013年1月22日，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全會上指出，“要堅持‘老虎’‘蒼蠅’一起打，既堅決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。要堅持黨紀(jì)國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息”。習(xí)慣上，人們把巨貪大蠹比作“老虎”，把貪腐的基層干部稱之為“蒼蠅”。發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，雖然腐敗程度較小，但這些群眾身邊的貪腐行為直接損壞群眾的切實(shí)利益，影響惡劣。如果只打“老虎”，不拍“蒼蠅”，“蒼蠅”就會越來越多，漫天飛舞，甚至一些有“虎”之胃口的“蒼蠅”勢必發(fā)展成“虎”。因此，反腐敗，必須高度重視“拍蒼蠅”，要始終堅持“老虎蒼蠅一起打”。 

基層，一般是指國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的末梢，是各種組織中最低的一層，它跟群眾的聯(lián)系最直接。就我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，主要是指城鄉(xiāng)縣級以下的政府部門或城鄉(xiāng)村社組織機(jī)構(gòu)。所謂基層腐敗，實(shí)際上就是作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的縣級以下部門或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街辦與村（居）組織及其成員以權(quán)謀私的貪腐行為。由于基層組織及其構(gòu)成人員生活在國家權(quán)力的末梢，直接與人民群眾打交道，是黨和政府在人民群眾中的底層基礎(chǔ)和形象代表。因而，他（她）們的言行對基層廣大人民群眾影響很大，直接關(guān)系到廣大人民群眾如何看待我們的黨委和政府。從全面從嚴(yán)治黨的角度來看，腐敗無論大小，本質(zhì)上都是一樣的。因此，基層腐敗對黨和國家的影響不容小覷。

基層腐敗問題突出，形式多樣

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”顯然，腐敗與濫用權(quán)力密切相關(guān)。從政治學(xué)的角度來看，腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的濫用，實(shí)質(zhì)在于以權(quán)謀私。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，不管在哪一個層級，都客觀存在著“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”的問題。因此，基層腐敗也是國家反腐敗的重要內(nèi)容之一。

基層腐敗，嚴(yán)重惡化了干群關(guān)系和政治生態(tài)。尤其是村官腐敗，對基層老百姓來說，更是苦不堪言。2016年2月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站對各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的125起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題集中進(jìn)行了點(diǎn)名道姓地通報曝光。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在125起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題中，總計有53起涉及村黨支部書記違紀(jì)違規(guī)，占比達(dá)到42.4%；總計有23起明確指向村委會主任違紀(jì)違規(guī)，占比為18.4%?？傆嬘?3起屬于村（居）兩委成員違紀(jì)違規(guī)，占比為66.4%，接近三分之二。

基層腐敗問題突出，形式多樣。有專家指出，“群眾身邊腐敗問題不外乎以下幾種：故意刁難、吃拿卡要的有之，虛報冒領(lǐng)、優(yōu)親厚友的有之，貪污侵占、私分濫發(fā)的有之，私辦企業(yè)、大肆圈錢的有之，同黑惡勢力勾肩搭背、沆瀣一氣的有之”。筆者對基層“蒼蠅”的貪腐行為進(jìn)行了如下分類：

“吃拿卡要”。長期以來，一些基層干部腐敗的突出表現(xiàn)就是借助手里掌握著的一些權(quán)力，對前來辦事的人民群眾進(jìn)行“吃拿卡要”。一些基層執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務(wù)等窗口單位和行業(yè)工作人員，利用手中的執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、審批權(quán)、市場監(jiān)管權(quán)或所掌握的特殊資源，在群眾前來辦事時或刁難或搪塞或推諉或拖延。一方面，縣鄉(xiāng)基層部門對辦事的企事業(yè)單位和個人進(jìn)行“吃拿卡要”。一些基層權(quán)力部門把企事業(yè)單位當(dāng)作“唐僧肉”，尤其是企業(yè)要辦什么事情，一些基層部門會“吃拿卡要”，并認(rèn)為是心安理得的事情。另一方面，縣鄉(xiāng)部門對來辦事的廣大城鄉(xiāng)居民也要“吃拿卡要”。盡管在近年黨的群眾路線教育、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育等活動中，基層部門的服務(wù)意識、服務(wù)能力有了很大的提升，但是一些基層部門及其工作人員如果沒有獲得“好處”，依然存在著“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的問題。此外，“吃拿卡要”還集中表現(xiàn)在村級干部上面。一些村干部利用自己掌握村居公共事務(wù)的權(quán)力，要求辦事的村民必須“意思意思”。尤其是在土地承包、流轉(zhuǎn)和宅基地的批準(zhǔn)等方面，村民如果不對村干部“意思意思”，根本無法辦好事情。甚至一些基層干部胃口很大，已不滿足于簡單的吃請，送幾只雞鴨等小恩小惠，有的直接向村民索要成千上萬元現(xiàn)金或購物券。

挪用私分公款。基層挪用私分公款主要指縣鄉(xiāng)部門干部設(shè)私人小金庫和村社干部私分村社集體資產(chǎn)。本來，包括基層干部在內(nèi)的所有干部，都應(yīng)明確“公款姓公，一絲一厘都不能亂花；公權(quán)為民，一絲一毫都不能私用”。但現(xiàn)實(shí)中一些基層干部，特別是村干部以權(quán)謀私，挪用私分公款現(xiàn)象十分嚴(yán)重，甚至十八大后依然不收斂、不收手。從近年查處的“村官”腐敗案件來看，村干部腐敗的主體80％以上為村支部書記或村委會主任，貪污、挪用公款居多，貪污挪用公款來源主要是土地承包費(fèi)，隱瞞人口差額款，占地賠償款，低價私自出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、荒地款等，幾乎遍布“村兩委”職權(quán)所涉及的各個方面。 例如，廣東省梅州市梅江區(qū)城北鎮(zhèn)扎上村黨支部書記兼村主任李昌基伙同村副書記兼會計黃國慶、村委會婦女主任兼財務(wù)鄧躍秀等人，私分農(nóng)村勞動力培訓(xùn)費(fèi)59480元，侵吞信息平臺建設(shè)費(fèi)8642元。李昌基受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，黃國慶、鄧躍秀、楊開才、葉金聯(lián)受到黨內(nèi)警告處分，并收繳其違紀(jì)所得?；鶎渔?zhèn)村干部挪用私分公款的例子可以說不勝枚舉。

圈地賣地。一些縣鄉(xiāng)干部，甚至村居干部，在舊城改造、“城中村”改造、城鄉(xiāng)結(jié)合部改造或新農(nóng)村建設(shè)中，盲目圈地占地，大肆出賣村居集體土地現(xiàn)象屢禁不止。例如，湖南省永州市江永縣瀟浦鎮(zhèn)三元宮村6組(車頭鋪?zhàn)匀淮?是位于江永縣城內(nèi)的“城中村”。2011年5月，以原村民小組長蔣某湘、原村會計蔣某躍為代表的8名村民將本組位于縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的部分土地以5至8萬元一畝不等的價格賣給村民建房,蔣某湘、蔣某躍等人將這些非法所得按全組村民現(xiàn)有人口平分，每人共分得12100余元。甚至還有一些村居干部，利用手里的權(quán)力霸占山林湖泊，違規(guī)建造豪華墓地。2015年9月14日，吉林省第四巡視組在向延邊州反饋時，明確指出，該州有的縣（市）機(jī)關(guān)干部及其他公職人員違規(guī)違法在農(nóng)村圈地占地建房、建別墅問題比較突出；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村存在違規(guī)違法出售集體林地建設(shè)墓地問題。此外，被央視焦點(diǎn)訪談曝光的汕頭市潮南一村官在村人均土地不到0.2畝的情況下，卻大肆圈地建造豪華陵墓。

私辦企業(yè)。為有效防范村干部私辦企業(yè)造成的基層腐敗問題，黨和國家一直在努力理順村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》文件中明確提出，積極探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，一些村“兩委”主要成員兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織法人或?qū)嶋H控制人的現(xiàn)象較多。一些基層村社由于“政經(jīng)不分”，村委會作為基層自治組織，不得不承擔(dān)著一部分經(jīng)濟(jì)職能，資產(chǎn)的管理和交易存在一定不規(guī)范現(xiàn)象，某種程度上也成了一些基層腐敗的根源。一些村居書記或主任兼任村居集體經(jīng)濟(jì)組織法人，極容易造成基層社會政企不分。另外，村居負(fù)責(zé)人即使不兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，但自己在基層創(chuàng)辦公司，容易借自己手中的權(quán)力侵吞村集體資產(chǎn)，造成村集體財產(chǎn)流失。

“截留冒領(lǐng)”。隨著國家財政轉(zhuǎn)移支付力度的加大和國家財政惠農(nóng)補(bǔ)貼的增多，一些縣鄉(xiāng)、村居干部利用手中掌握的權(quán)力，私下造表，冒領(lǐng)國家惠農(nóng)補(bǔ)貼和扶貧款的現(xiàn)象非常突出。貴州2014年立案查處3700多起貪污惠民資金案，海南瓜菜大棚補(bǔ)貼資金撂倒12個農(nóng)業(yè)局長，河南一民政所長用267本存折先后冒領(lǐng)侵占低保戶50余萬元“養(yǎng)命錢”……這些不時見諸媒體的“截留冒領(lǐng)”報道，既反映了“拍蒼蠅”的成效，也讓人愕然于“蠅貪”們的貪欲之強(qiáng)烈、手段之卑劣、為禍之廣泛。比如，內(nèi)蒙古自治區(qū)杭錦旗錫尼鎮(zhèn)察哈爾烏素村黨支部書記張玉虎，虛報享受生產(chǎn)資料補(bǔ)貼對象7戶，冒領(lǐng)補(bǔ)貼款5113元；虛報良種補(bǔ)貼775畝，冒領(lǐng)補(bǔ)貼款7750元；虛報休牧草牧場面積500畝，冒領(lǐng)補(bǔ)貼款1500元；虛報綜合補(bǔ)貼398畝，冒領(lǐng)補(bǔ)貼款1.5萬余元；虛報糧食直補(bǔ)32畝，冒領(lǐng)補(bǔ)貼款414.2元；虛報退耕還林118畝，冒領(lǐng)補(bǔ)貼款11萬余元。因虛報冒領(lǐng)補(bǔ)貼款，張玉虎被杭錦旗紀(jì)委監(jiān)察局給予留黨察看兩年處分，違紀(jì)資金被全額收繳?？梢哉f，基層干部“截留冒領(lǐng)”是基層腐敗的重要表現(xiàn)。

私養(yǎng)情人。有的縣鄉(xiāng)部門干部，甚至村居干部肆無忌憚包養(yǎng)情人、亂搞男女關(guān)系，道德淪喪。一方面，個別基層干部利用自己的權(quán)力，利誘身邊的女性工作人員或女性村居民，達(dá)到“兔子吃窩邊草”的目的。秦皇島市開發(fā)區(qū)長不老口村原書記陳東升，不顧黨紀(jì)國法和道德的束縛，堂而皇之包養(yǎng)情婦。在中西部的一些農(nóng)村，村里的青壯勞力都外出打工去了，他們的留守妻子竟然成為村干部的獵艷對象。另一方面，個別掌握基層實(shí)際權(quán)力的部門或城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”有實(shí)力的村（居）干部還不滿足“吃窩邊草”，甚至挪用單位公款或“小金庫”包養(yǎng)情人。這些官員道德品質(zhì)敗壞，嚴(yán)重破壞黨和政府形象。

染黑涉黑。當(dāng)前，基層社會存在著一定程度的“黑化”隱憂。尤其在一些經(jīng)濟(jì)活躍的“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，個別村干部目無法紀(jì)，他們操縱選舉、籠絡(luò)打手、強(qiáng)行斂財，搖身成為百姓深惡痛絕的“黑老大”。他們靠拳頭和惡名，采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的天下。據(jù)《南方周末》抽樣統(tǒng)計，在農(nóng)村涉黑案件中，約有三成村官參與涉黑。涉黑村官中，22.5%的村官是黑社會性質(zhì)組織頭目包裝而成的；67.5%的村官上任后，為了控制鄉(xiāng)村搖身一變成了黑社會性質(zhì)組織的頭目；還有一些黑社會性質(zhì)組織替村官打擊政治對手，干預(yù)農(nóng)村村官的選舉。2014年6月28日，中央組織部、中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于在第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動中進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的通知》，明確要求各級黨組織把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)作為整改落實(shí)的重要任務(wù)。其中，要求開展整治村、社區(qū)等基層干部違法違紀(jì)行為專項(xiàng)行動，特別要集中力量查處群眾反映強(qiáng)烈的涉黑涉惡案件。

基層“蠅貪”如果得不到有效治理，就會“縱蠅成虎”，釀成更大的腐敗

“老虎”一般指那些動輒貪污千萬上億的高官巨貪，“蒼蠅”一般指發(fā)生在人民群眾周圍的基層腐敗行為。“老虎”固然可惡，“蒼蠅更讓人惡心”。十八大以來，反腐敗堅持“老虎蒼蠅一起打”，就是因?yàn)榛鶎?ldquo;蠅貪”危害不淺、影響惡劣。

基層“蠅貪”侵害的是老百姓最直接的切身利益，最讓老百姓反感。發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，雖然腐敗程度較小，但這些發(fā)生在群眾身邊的貪腐行為會直接損壞群眾的切實(shí)利益，影響惡劣。在人民群眾看來，“老虎”雖然可恨，但“‘老虎’離得太遠(yuǎn)，不會直接損壞老百姓的利益，而‘蒼蠅’每天撲面而來，數(shù)量眾多的‘蒼蠅’是直接損壞老百姓自身利益的腐敗，是看得見的腐敗”。較之那些動輒數(shù)百上千萬、過億元的“大腐敗”，較之那些位高權(quán)重的廳級、部級“老虎”，那些離群眾最近的“小腐敗”，諸如公款吃喝、公車私用、索拿卡要，諸如套取、侵吞、挪用涉農(nóng)惠民資金，諸如教育亂收費(fèi)、醫(yī)生收紅包、藥價虛高，諸如壟斷行業(yè)的壟斷收費(fèi)等，有如“嗡嗡”亂飛的“蒼蠅”，同樣令群眾深惡痛絕。這些發(fā)生在人民群眾周圍看得見的腐敗，直接損壞老百姓的切身利益，如同漫天飛舞的蒼蠅，時時撲面，更讓老百姓惡心，更讓老百姓憎惡。

基層“蠅貪”如果得不到有效治理，就會“縱蠅成虎”，釀成更大的腐敗。古人云，“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”。一些大的腐敗行為都是由基層干部長期以來貪圖“小恩小惠”開始的?；鶎痈刹吭陂L期的“蠅貪”中，逐漸激起了他們“貪大”的欲望，并形成了“貪大”的路徑依賴。在長期的“小貪”中，不少貪官慢慢就不滿足“索要幾只雞”這樣的點(diǎn)滴腐敗了，乃至“蒼蠅”有了“老虎”的胃口，從而出現(xiàn)了“小官大貪”的現(xiàn)象。如紀(jì)檢監(jiān)察部門在河北秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司原總經(jīng)理馬超群家中搜出現(xiàn)金1.2億元，黃金37公斤，房產(chǎn)手續(xù)68套，刷新了“小官巨貪”的歷史記錄。此外，“土地奶奶”羅亞平、“涉黑警長”關(guān)建軍、“億元股長”李華波……這些基層官員層級雖然不高，但他（她）們的貪腐行為滲透到群眾生活的方方面面，蠶食群眾利益，甚至可以侵吞國家集體上千萬甚至上億財產(chǎn)。           

基層腐敗會造成“蒼蠅撲面”，嚴(yán)重惡化政治生態(tài)和社會生態(tài)。在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，我們不僅需要自然界的“綠水青山”，更迫切需要良好的政治生態(tài)和社會生態(tài)。如果基層腐敗不能得到有效治理，“蒼蠅”撲面，就會嚴(yán)重惡化黨和國家的政治生態(tài)，破壞黨群干群關(guān)系，嚴(yán)重影響黨和政府的形象，進(jìn)而惡化社會生態(tài)。以全面從嚴(yán)治黨來營造政治上的“綠水青山”，就必須旗幟鮮明地全面治理基層腐敗，要堅決鏟除“蒼蠅”棲息的場所，對基層“蠅貪”不能有一絲一毫地縱容。

基層反腐是治理腐敗的“最后一公里”。治理基層腐敗是整個國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“基層腐敗的治理是反腐敗漫漫征程中的最后‘一公里’，也是最關(guān)鍵的‘一公里’，是決定反腐敗能否贏得民心的‘一公里’，也是決定反腐能否最終取得勝利的‘一公里’。”甚至一些外國媒體也認(rèn)為，“從長期看，反腐的命運(yùn)將取決于拍‘蒼蠅’，而非打‘老虎’”。“蠅貪”泛濫，其害如“虎”。如果任由“蒼蠅撲面”，蠶食群眾的獲得感，削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，“微腐敗”就會一步一步釀成“大禍害”。因此，如果只抓“老虎”，不拍“蒼蠅”，就會“蒼蠅撲面”，從而影響了整個反腐敗的進(jìn)程與成效。

基層腐敗會惡化黨群、干群矛盾，動搖黨的執(zhí)政根基，影響黨和國家的長治久安。我們黨最大的政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，最大的危險是脫離群眾。黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部脫離群眾的根本原因就是腐敗。“千里之堤，毀于蟻穴”，大的腐敗都是從基層點(diǎn)滴的“小腐敗”開始并持續(xù)加劇的。因此，如果我們“不堅持懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系就會受到嚴(yán)重?fù)p害，黨的執(zhí)政地位就會有喪失的危險，黨就有可能走向自我毀滅”。要實(shí)現(xiàn)黨的長期執(zhí)政和國家、社會的長治久安，就必須從根本上治理腐敗，而治理腐敗必須旗幟鮮明地對基層形形色色的腐敗進(jìn)行堅決反對、抵制和打擊，對各種基層腐敗行為進(jìn)行“長抓”、“抓常”式的常態(tài)化治理。

習(xí)近平總書記指出，要牢記“蠹眾而木折，隙大而墻壞”的道理，保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，做到有案必查、有腐必懲，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，切實(shí)維護(hù)人民合法權(quán)益，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明。鑒于基層腐敗的危害性、頑固性，反腐敗決不能“抓大放小”，在打“老虎”的同時，也要拍“蒼蠅”。始終堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，不僅是人民群眾的期盼，也是反腐正能量的有力彰顯。黨的十八大以來，從中央到地方，已將“切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”作為“反腐倡廉重點(diǎn)”來抓。那些“房叔”、“房嬸”、“房姐”因人民群眾的舉報被迅速“拿下”，那些村官、街辦主任等“蒼蠅”被瞬間“拍死”，讓人民群眾實(shí)實(shí)在在地感受到了中央反腐的決心與信心，更贏得了黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾實(shí)現(xiàn)中國夢的民心。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系2016年度教育部重大項(xiàng)目“縣級政府綠色治理體系構(gòu)建與質(zhì)量測評研究”（項(xiàng)目編號：16JZDW019）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①高岳、陳磊：《中央反腐敗策略更加注重“拍蒼蠅”》，《法制日報》，2016年2月22日。

②徐懷順：《“蠅貪”，面對的只會是“冬天”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2015年2月14日。

③《廣東紀(jì)委通報九起基層干部違紀(jì)違法典型案件》，中國新聞網(wǎng)，2014年7月2日。

④《上海北京廣東重慶新疆嚴(yán)管官員親屬經(jīng)商辦企業(yè)》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2016年11月25日。

⑤《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案>》，中央政府門戶網(wǎng)站，2015年11月2日。

⑥《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年。

責(zé)編/溫祖俊    美編/李祥峰

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