【摘要】應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件，走出海洋環(huán)境治理的困境，除了要發(fā)揮好政府在治理中的主導(dǎo)作用外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理策略，積極推進(jìn)政府主導(dǎo)治理向政府、社會(huì)、公眾協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一種政府互助、公眾參與、社會(huì)協(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局。

【關(guān)鍵詞】海洋環(huán)境  治理  協(xié)同治理    【中圖分類(lèi)號(hào)】D913    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

良好的海洋生態(tài)環(huán)境是人與自然和諧發(fā)展的基本要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而，海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力，目前我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)不容樂(lè)觀，海洋環(huán)境治理中的問(wèn)題也日益凸顯。

海洋環(huán)境治理存在治理主體單一等問(wèn)題

海洋環(huán)境治理主體構(gòu)成單一。我國(guó)海洋環(huán)境污染治理主體構(gòu)成較為單一，長(zhǎng)久以來(lái)都是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行治理，具體涉及到環(huán)境保護(hù)、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門(mén)。實(shí)踐中，海洋環(huán)境的治理雖然已經(jīng)出現(xiàn)合作，但也主要是政府之間的合作，還沒(méi)有涉及到政府和社會(huì)組織、公眾的分工協(xié)作問(wèn)題。這種合作往往體現(xiàn)為“互助”的合作形態(tài)，一般是臨時(shí)性的、松散的、沒(méi)有固定的協(xié)作機(jī)制，只是為了解決某個(gè)臨時(shí)性的突發(fā)問(wèn)題而聯(lián)系在一起。

海洋環(huán)境治理相關(guān)制度不夠完善。治理過(guò)程中依然存在著治理主體之間信息不通暢、治理措施不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，陸海聯(lián)動(dòng)的海洋環(huán)境治理機(jī)制有待進(jìn)一步推進(jìn)和完善。海洋環(huán)境的治理，尤其是協(xié)同治理，往往涉及方方面面的事務(wù)及職權(quán)、職責(zé)，需要相應(yīng)的海洋環(huán)境保護(hù)法律制度來(lái)明確。法律規(guī)范的缺失，在一定程度上導(dǎo)致了地方割據(jù)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、利益分配不均衡等問(wèn)題，政府間的合作治理容易陷入僵局。

海洋環(huán)境監(jiān)管能力依然不足。海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)是海洋環(huán)境監(jiān)管的重要保障，但目前我國(guó)的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋的范圍和覆蓋的要素還不夠全面，信息化水平以及信息共享程度不足。各級(jí)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)比較有限，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的利用、協(xié)調(diào)配合不充分，海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)整體能力還比較薄弱。海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控能力和應(yīng)急能力有待提高，海洋環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍有待充實(shí)，執(zhí)法能力、監(jiān)管手段也是海洋環(huán)境治理中的一塊短板，尤其是政府間聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管的能力亟待加強(qiáng)。

構(gòu)建政府間相互協(xié)同、公眾有效參與、社會(huì)組織深入?yún)f(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局

面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，海洋環(huán)境治理除了發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理策略，從政府治理走向政府、社會(huì)、公眾的協(xié)同治理，構(gòu)建一種政府間相互協(xié)同、公眾有效參與、社會(huì)組織深入?yún)f(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局。

海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需要進(jìn)行協(xié)同治理。海洋環(huán)境突發(fā)事件具有不可預(yù)測(cè)性，往往傳播速度快、涉及面廣、危害大。雖然海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)方法有很多種，但毫無(wú)疑問(wèn)的是“單兵作戰(zhàn)”的治理模式時(shí)常會(huì)捉襟見(jiàn)肘、治標(biāo)不治本。只有積極建設(shè)應(yīng)急指揮平臺(tái)、加強(qiáng)發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，提高各方主體的參與意識(shí)和參與治理的程度，完善海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度、加強(qiáng)信息溝通和共享，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，才能在最大程度上預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。

海洋環(huán)境污染的特性決定著海洋環(huán)境需要協(xié)同治理。因海水具有流動(dòng)性，決定了海洋環(huán)境的治理不是某一個(gè)區(qū)域的分內(nèi)事，僅憑自己的力量難以有效治理。海洋環(huán)境污染一般會(huì)涉及到多個(gè)地區(qū)，只有這些地區(qū)的管理機(jī)構(gòu)協(xié)同合作才能有更好的治理成效。但是，由于不同行政區(qū)域的主管部門(mén)之間利益訴求不同，會(huì)使各個(gè)治理主體往往為了追求自己的利益，而推卸治理的責(zé)任。相關(guān)行政區(qū)域之間海洋環(huán)境的治理主體，需要明確他們之間的權(quán)利和義務(wù)、職權(quán)職責(zé)，協(xié)同合作、互助共贏。

走出當(dāng)前海洋環(huán)境治理困境需要協(xié)同治理。當(dāng)前，我國(guó)跨行政區(qū)的海洋環(huán)境治理面臨許多困難。影響合作治理效果主要因素是在治理過(guò)程中，治理的主體構(gòu)成比較單一，合作的方式比較有限，合作程度比較低，合作中溝通不順暢，合作過(guò)程中受到地方主義的影響比較明顯。協(xié)同治理要求不僅僅是簡(jiǎn)單的合作，需要有共同的治理目標(biāo)，有協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、協(xié)同的動(dòng)力來(lái)源以及協(xié)同的績(jī)效評(píng)估。只有形成了一個(gè)長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、深入的協(xié)作與互動(dòng)，才能打破傳統(tǒng)海洋環(huán)境治理遇到的各種局限，滿(mǎn)足當(dāng)前海洋環(huán)境治理的特殊要求。

海洋環(huán)境協(xié)同治理困境如何突破

海洋環(huán)境協(xié)同治理新格局的形成，需要構(gòu)建一種超越于合作的協(xié)同機(jī)制。新機(jī)制可以充分吸收發(fā)達(dá)國(guó)家海洋環(huán)境治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)公私合作治理，探索實(shí)行治理承包制，明確權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)信息的溝通和平臺(tái)建設(shè)，擴(kuò)展企業(yè)、社會(huì)、公民參與治理的途徑、方式、方法。大數(shù)據(jù)是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要工具，也是提高社會(huì)管理民主、高效的最佳途徑。協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建可以探索將治理主體之間的協(xié)同與大數(shù)據(jù)有機(jī)結(jié)合，充分利用大數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)治理過(guò)程，增強(qiáng)協(xié)同治理手段的針對(duì)性和有效性，提高資源利用效率，提升協(xié)同治理主體之間的協(xié)同度。

讓公眾實(shí)質(zhì)性地參與治理。公眾對(duì)海洋環(huán)境的關(guān)注隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒也越來(lái)越多，海洋環(huán)境治理的情況與效果往往與他們的生活息息相關(guān)，他們對(duì)身邊的環(huán)境狀況較之于以前，關(guān)注和參與的熱情已經(jīng)有了大幅度的提高。海洋環(huán)境治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜的工程，不能一蹴而就，需要多方的參與。

目前，關(guān)于海洋環(huán)境治理方面有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定主要散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律文件之中。但是，這些規(guī)定主要是原則性的和概括性的規(guī)定，公眾參與還主要是消極被動(dòng)的參與，往往表現(xiàn)為對(duì)已經(jīng)發(fā)生的污染進(jìn)行建議或投訴。就目前制度設(shè)計(jì)層面而言，我國(guó)的環(huán)保參與制度還不夠完善，對(duì)公眾參與的方式、階段和效果現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法律制度都沒(méi)有明確規(guī)定。社會(huì)公眾遇到海洋環(huán)境問(wèn)題，雖然比較關(guān)注，但一般都持觀望態(tài)度，對(duì)政府的依賴(lài)程度非常高。鼓勵(lì)公眾關(guān)心身邊的海洋環(huán)境問(wèn)題，但是參與治理不等于發(fā)牢騷，更不等于無(wú)理取鬧。有效參與的前提是知情，要開(kāi)放更為廣泛的渠道，便于公眾查詢(xún)、了解相關(guān)情況、便于公眾反映意見(jiàn)、便于公眾監(jiān)督舉報(bào)，提高公眾參與水平、參與效果和參與能力。

積極推進(jìn)政府間的協(xié)作治理。我國(guó)海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，可以按照電子政府的技術(shù)路徑，以政府聯(lián)盟為組織形式，以利益再分配作為補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建。打破“政治型界墻”追求共同利益是促成合作的重要因素，層次與方式多樣化是深化合作的重要途徑，而完善的法律體系是合作實(shí)現(xiàn)的制度保障。

多元治理主體的協(xié)作需要更新治理觀念，推進(jìn)從政府主導(dǎo)到公私合作治理的轉(zhuǎn)變，時(shí)機(jī)成熟可以推動(dòng)環(huán)境治理的外包。傳統(tǒng)治理模式下，政府主要是找到問(wèn)題，研究什么是最好的解決辦法并加以實(shí)施?，F(xiàn)在，政府還應(yīng)當(dāng)考慮誰(shuí)去做，如何控制成本，提高治理的效益。

發(fā)揮社會(huì)組織在海洋環(huán)境治理中的作用。相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)目前有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的非政府社會(huì)組織數(shù)量還比較少、資金和專(zhuān)業(yè)人員也非常短缺，發(fā)揮的作用比較有限。海洋環(huán)境的治理，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但不應(yīng)當(dāng)完全依賴(lài)于政府，需要在引導(dǎo)和培育社會(huì)組織方面下功夫。

我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理存在的治理主體權(quán)責(zé)配置、治理政策執(zhí)行、治理整合機(jī)制和治理信息共享機(jī)制的“碎片化”現(xiàn)象，使得海洋生態(tài)環(huán)境治理效率低下。要將政府、社會(huì)組織、公民等在內(nèi)相關(guān)的主體納入到海洋環(huán)境治理體系當(dāng)中，合理分工，讓政府承擔(dān)自己本應(yīng)履行的職責(zé)，也讓社會(huì)組織和公眾履行好其應(yīng)盡的義務(wù)?？茖W(xué)分析，采取適當(dāng)?shù)闹卫矸椒?，提高治理效率，減少治理成本，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理成效最優(yōu)。

(作者單位：寧波市行政學(xué)院）

【注：本文系2016年度寧波市社科規(guī)劃課題“推進(jìn)寧波漁場(chǎng)修復(fù)的海洋環(huán)境治理問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：G16-ZX37）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①陳莉莉、景棟：《海洋環(huán)境污染治理中的府際協(xié)調(diào)研究—以長(zhǎng)三角為例》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期。

②閆海波：《用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新社會(huì)管理模式》，《人民論壇》，2016年第12期。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲