反腐敗既要“打老虎”，又要“拍蒼蠅”。農(nóng)村基層“小微權力”的濫用產(chǎn)生了種種腐敗，直接損害群眾的切身利益，其所涉及的面廣、人多，如不進行有效治理，不僅會嚴重損害黨群干群關系、惡化政治生態(tài)，而且還會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、破壞基層社會穩(wěn)定、削弱黨的執(zhí)政基礎，也會大大降低農(nóng)村廣大群眾對反腐敗成就的認可度和生活的幸福感。
治理農(nóng)村基層“小微權力”濫用問題，是加強黨風廉政建設，全面從嚴治黨的重要課題。
廣東省江門市新會區(qū)紀委就治理農(nóng)村基層“小微權力”濫用問題，進行了很多有益探索，特別是針對農(nóng)村基層“小微權力”濫用重點領域出現(xiàn)的問題，制定了“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）管理、村級財務需由第三方審計等制度，取得了顯著的效果。從問卷調(diào)查結(jié)果看，80.9%的受訪者認為近五年來身邊發(fā)生“小微權力”濫用的現(xiàn)象“比之前少”。但是，在減“少”的程度認識上卻存在差異，其中46.9% 的受訪者認為“比之前少很多”，34.0%的受訪者認為“僅比之前少一些”。同時，還有 11.7%的受訪者認為近五年來自己身邊“小微權力”濫用的現(xiàn)象“和之前一樣多”，7.4%的受訪者認為“比之前還要多”。這反映出新會區(qū)治理“小微權力”濫用現(xiàn)象，在總體上取得了顯著成效，但在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同村、不同領域、不同層級的治理上，發(fā)展還不平衡，在“小微權力”的規(guī)范方面，仍存在一些漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和腐敗風險，也反映出反腐敗任務的長期性、艱巨性。
如何建立完善“小微權力”監(jiān)管長效機制？如何防范“小微權力”濫用風險？由新會區(qū)及其他地區(qū)的實踐經(jīng)驗可知，必須探索一條將完善制度建設與加強農(nóng)村基層黨建、基層社會治理相結(jié)合的道路。為此，應從以下方面進行改革探索：
堅持目標導向和問題導向，進一步規(guī)范“小微權力”使用和監(jiān)督制度，切實把“小微權力”關進制度的籠子里
習近平總書記指出，領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。黨要管黨、從嚴治黨，必須有堅強的制度作保證。全面從嚴治黨，要“更多用制度治黨、管權、治吏”，用制度管權，“就是要把權力關進制度的籠子里”。制度建設是個長期的、與時俱進的艱巨任務，也是個不斷研究新問題，進行制度創(chuàng)新的過程。制度的配套、完善是逐步探索實踐的過程。制度建設要堅持目標導向和問題導向。
完善規(guī)范“小微權力”制度，整治農(nóng)村基層腐敗，不僅僅是紀委的事。還需加強黨委對治理農(nóng)村基層腐敗的領導，全面落實各級黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，強化責任追究。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部制定“小微權力清單”，明確權力邊界，對“小微權力”的運行從法規(guī)依據(jù)、管理權限、運作流程、執(zhí)行標準等方面逐項進行規(guī)范。在實施黨風廉政責任制及責任追究制度的基礎上，大力加強對鎮(zhèn)、村權力運行的監(jiān)督。在制度建設上，既要注重頂層設計，長遠規(guī)劃，不斷推進制度的配套、銜接、可操作性，同時也要把重點放在解決“小微權力”濫用的多發(fā)問題和難點問題的制度創(chuàng)新上。
在“三資”管理制度執(zhí)行中，一些村在沒有向國土部門申請用地指標的情況下，擅自轉(zhuǎn)讓村集體土地，使村集體和村民遭受重大損失，同時出現(xiàn)了干部從中受賄等腐敗問題，村民不滿情緒增長。針對這些問題，可有針對性地制定防范“三資”管理制度執(zhí)行風險的制度。制定涉及農(nóng)村基層“三資”問題和重大事項的申報備案制度，在土地轉(zhuǎn)讓決策啟動前，必須先向土地管理部門申報備案，從申報之日起，相關國土部門和村務監(jiān)督委員會就開始對其進行全程監(jiān)督。對“三資”問題，實行區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級審核制度，以防范違規(guī)違紀現(xiàn)象發(fā)生。
在國家惠農(nóng)、扶貧項目實施過程中，出現(xiàn)一些村干部及相關職能部門人員貪污、截留國家資金、虛報冒領，以及優(yōu)親厚友等現(xiàn)象，使政策性資金在落實過程中扭曲、變味，這也是“小微權力”濫用的多發(fā)領域。針對這一問題，可制定和完善惠農(nóng)、扶貧政策“陽光實施制度”，全面全程公開政策內(nèi)容、資金數(shù)額、運行程序、運行過程、運行結(jié)果，健全區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級監(jiān)督機構和村民進行全程監(jiān)督制度等。
“四風”問題具有頑固性、反復性。群眾反映一些干部在辦事中“吃拿卡要”或推拖應付，“不作為、踢皮球”等等，這也是“小微權力”濫用和庸政懶政的難點問題。解決“吃拿卡要”，要靠簡政放權，減少審批事項，簡化辦事程序等，解決庸政懶政問題，要靠教育、靠紀律、靠問責。但要想同時解決好這兩方面的問題，歸根結(jié)底還需靠創(chuàng)新完善干部考核的制度與方式方法。例如，重慶市在群眾路線教育實踐活動中集中解決的矛盾、問題，都是過去積累下來的存量問題，矛盾的積累往往是由“雙衰減造成的”。一是由下往上反映問題的信息層層衰減。由于出現(xiàn)信號衰減、信息失真，在上級那里“掛不上號”，以致一些矛盾問題遲遲得不到解決。二是從上往下解決問題的力度層層衰減。在這個過程中，缺少掛單解決、跟進督辦、實時警示的工作機制，往往使問題在責任不明、相互踢皮球中久拖不決，最終小事拖大、大事拖炸。正是由于上述“兩個層層衰減”，導致大量矛盾問題在基層集聚，有的群眾甚至產(chǎn)生了對抗博弈心理，“信遠不信近、信上不信下”，一有問題就直接到上級機關上訪，甚至采取過激手段“把事情鬧大”，上級黨委政府常常處于救急救火狀態(tài)，基層干部也“夾在中間、兩頭受氣”。
為解決“兩個層層衰減”問題，重慶市建立了信息化的群眾問題反映機制。全市安裝“群工系統(tǒng)”APP手機客戶端65萬個。群眾只要在手機上輕輕一點，就能以文字、語音、圖片等形式反映問題，并能隨時了解問題提交接收的部門及處理進度，事項辦結(jié)后還可作出滿意度評價。運用信息化的“群工系統(tǒng)”采取痕跡管理，建立了破解基層干部不作為及官僚主義、“吃拿卡要”問題的機制。各級對群眾反映的訴求超過7天不受理，“群工系統(tǒng)”信息網(wǎng)絡自動亮黃燈，超過15天不受理，自動亮紅燈。如果本該本級處理的事情卻向上級遞交，而上級又返回下級解決，如此踢皮球似的“反復轉(zhuǎn)辦”，系統(tǒng)會自動記錄留痕。以痕跡管理建立了對黨員干部作風建設的科學考評體制，即通過信息網(wǎng)絡，黨員干部每給群眾辦一件事，就會留下一個辦結(jié)率和群眾滿意度痕跡，通過數(shù)據(jù)留痕，若干痕跡組合在一起就會變成軌跡，通過分析比較軌跡就可以客觀評判干部工作作風。痕跡管理串點成線、聚線成面，找到了干部作風考評的科學標準。痕跡公開透明，群眾不用寫信、不用托人送禮，所反映的問題就會被干部盡心盡力處理，不作為和“吃拿卡要”的現(xiàn)象因此大大減少。
加強基層黨建，通過全面從嚴治黨，提高規(guī)范“小微權力”制度的執(zhí)行力
制度的生命力在于執(zhí)行。因此，用制度規(guī)范“小微權力”，既要一手抓制度的制定完善，也要一手抓制度的執(zhí)行。抓制度的執(zhí)行，不僅要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，違反制度堅決查處，不留“暗門”，不開“天窗”，維護制度的嚴肅性和權威性，而且要提高黨員干部執(zhí)行制度、廉潔從政的自覺性，這也是提高制度執(zhí)行力，防治基層“小微權力”濫用的治本之舉。
農(nóng)村基層黨建是個系統(tǒng)工程，防治“小微權力”濫用，在當前應著力抓好以下幾點：
第一，抓好支部書記和“兩委”班子、“兩代表一委員”的選舉。農(nóng)村基層“小微權力”腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生有很多原因，其中一個重要原因是農(nóng)村黑惡勢力積極向政治領域滲透，操縱選舉，滲入基層政權。例如，有些商人買票操控村“兩委”選舉，以便使其成功“助選”的一些村干部利用職務上的便利，協(xié)助其非法操控村土地交易，從而從中獲取巨額利潤，這嚴重侵占了集體利益；宗族勢力干擾選舉，通過換屆實現(xiàn)“兩委”干部由自己宗族代表一肩挑，利用職權為宗族牟利，損害村集體和廣大村民利益；“村霸”千方百計獲取人大代表、政協(xié)委員等資格，為自己戴上政治光環(huán)，以政治資本為保護傘，巧取豪奪，侵害村民和村集體利益等。治理“小微權力”腐敗，首先要加強基層黨建，選好村支書和“兩委”班子及“兩代表一委員”，使基層權力掌握在遵紀守法、為村民服務的黨員、干部手里。如新會區(qū)大澤鎮(zhèn)黨組織針對上述問題，認真抓村“兩委”及黨代表等換屆選舉。
又如安徽省大澤鄉(xiāng)鎮(zhèn)為營造風清氣正的選舉環(huán)境，給每個機關干部、村（居）“兩委”干部及駐鎮(zhèn)部門負責人印發(fā)選舉“九嚴禁”知識宣傳冊子和《嚴肅換屆紀律提醒卡》。向黨員、村民發(fā)送換屆紀律短信，組織“兩代表一委員”收看《鏡鑒》教育片，聽支部書記講黨課，黨員及干部直接聯(lián)系群眾，入戶傳達換屆紀律要求。開展 “換屆我承諾”活動。組織廣大黨員干部、“兩代表一委員”簽訂《嚴守換屆工作紀律公開承諾書》，設置“公開承諾墻”，黨員干部、“兩代表一委員”及黨員群眾公開簽名承諾。對黨代表人選按照考察、公示、審查、核查四項程序，嚴把“入口關”，對涉嫌違紀違法候選人堅決撤換，順利地進行了“兩委”班子換屆。新班子依紀依法秉公用權，民主決策，廉潔從政，帶領村民集體致富，得到村民的好評。創(chuàng)新來自基層，認真總結(jié)大澤鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗，使之進一步完善、提升，形成村支書及兩委干部、“兩代表一委員”選拔、任用制度，并在更大范圍推廣。
針對村民提出的鄉(xiāng)村聘任人員中部分人員素質(zhì)不高，以權謀私，侵害群眾利益等問題，可制定村聘人員的選評制度，由相關干部、村民代表及在村中德高望重的黨員、退休教師等組成選聘小組或選聘監(jiān)督小組，并制定對村聘人員定期考核、留優(yōu)汰劣解聘機制。
第二，加強支部書記、“兩委”班子及“兩委員一代表”的教育培訓。采取行之有效的方式對上述人員進行有關習近平總書記系列重要講話、黨章黨紀、法律及黨務村務實用知識培訓，提高他們認真履職、為民服務、遵紀守法、依規(guī)依法行使權力的自覺性。例如，河南濮陽建立了全國第一所農(nóng)村支部書記培訓學院，深圳寶安區(qū)黨校對全區(qū)支部書記進行了全覆蓋培訓，很多支部書記第一次參加黨校培訓，收獲良多。
第三，要發(fā)揚黨內(nèi)民主，保障黨員民主權利，激發(fā)黨員積極參與黨內(nèi)事務和社會管理、監(jiān)督的積極性。有的村干部正是因為黨員對村干部濫用權力采取“事不關己，高高掛起”，或利益受損“忍聲吞氣”的態(tài)度，才敢獨斷專行，濫用權力，由村官變?yōu)?ldquo;村霸”。針對黨員監(jiān)督虛化，一些地方為黨員參與黨內(nèi)、村內(nèi)事務，行使監(jiān)督權制定制度、搭建平臺。具體而言，包括建立黨員定期對干部述職進行評議制度；建立黨代表工作室、接待日，使黨代表及時聽取并向紀委反映黨員、群眾的意見建議，以及對干部違規(guī)用權進行舉報；黨代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會，打通向鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映群眾意見及對干部濫用權力進行舉報的渠道。
把制度建設、基層黨建與推動基層社會治理現(xiàn)代化結(jié)合起來，構建農(nóng)村基層“小微權力”規(guī)范運行的長效機制
治理基層腐敗，上級組織及紀委的監(jiān)督很重要，但只有自上而下的監(jiān)督還不夠。黨員是黨內(nèi)的主體，人民是國家的主人，只有充分調(diào)動廣大黨員和人民群眾的積極性，人人負起責任，人人參與監(jiān)督，把自上而下與自下而上的監(jiān)督結(jié)合起來，調(diào)動黨組織、村民自治組織、企業(yè)及各種社會組織力量參與民主管理和民主監(jiān)督的積極性，并且形成一套有效運行的體制機制，才能較好管住農(nóng)村基層“小微權力”。例如，浙江省武義縣后陳村在全國率先創(chuàng)建村務監(jiān)督委員會，構建了黨組織領導、重大問題由村民大會或村民代表會議民主決策、村委會執(zhí)行、村務監(jiān)督委員會進行監(jiān)督、黨組織和各種社會力量、社會組織依法依規(guī)有序參與民主管理和民主監(jiān)督的體系，有效治理了“小微權力”濫用，并初步形成規(guī)范“小微權力”的長效機制。該村過去曾有兩任支部書記因濫權違紀受到處理，人心渙散、上訪不斷。自新治理機制創(chuàng)建后，十幾年來，沒有發(fā)生一起腐敗案件，沒有一人上訪。正如毛澤東同志在延安與黃炎培的“窯洞對”中指出的，我們已經(jīng)找到跳出歷史興亡周期率的新路，“這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。
【本文作者為中央社會主義學院原副院長】