【摘要】“半城鎮(zhèn)化”是我國(guó)農(nóng)村人口向城市輸送的不完整狀態(tài)的呈現(xiàn)。解決農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題，需要加快戶籍制度改革、實(shí)施農(nóng)民工市民化待遇政策以及提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工  “半城鎮(zhèn)化”  市民化    【中圖分類號(hào)】C913    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題日益突出

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得明顯進(jìn)步，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，達(dá)到52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為38%左右。到2016年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，其中有10個(gè)省份城鎮(zhèn)化率超60%，京津滬地區(qū)則超過(guò)80%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度趕不上城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題日益突出。城鎮(zhèn)化的核心在于人口城鎮(zhèn)化，即讓農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民的一分子。然而，越來(lái)越多的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)卻無(wú)法落戶城鎮(zhèn)，這必然會(huì)導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，如留守婦孺老弱問(wèn)題、“民工潮”問(wèn)題等。

所謂“半城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但身份仍是農(nóng)民，無(wú)法享有和城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和待遇。根據(jù)2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)2.8億農(nóng)民工中，本地農(nóng)民工數(shù)量約為1.1億人，增長(zhǎng)率為2.7%，外出農(nóng)民工僅1.7億人，增長(zhǎng)率為0.4%，本地農(nóng)民工增長(zhǎng)率達(dá)到外出農(nóng)民工增長(zhǎng)率的約7倍；2016年我國(guó)本地農(nóng)民工增長(zhǎng)率持續(xù)上升，升至3.4%，外出農(nóng)民工增長(zhǎng)率則下降為0.3%，本地農(nóng)民工增長(zhǎng)率是外出農(nóng)民工增長(zhǎng)率的11倍之多。長(zhǎng)期以來(lái)，外出農(nóng)民工的增長(zhǎng)率一直落后于本地農(nóng)民工增長(zhǎng)率，但從2011年以來(lái)，兩者之間的差距一直保持在2倍左右，在2015—2016年出現(xiàn)如此大的差異，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)民工存在明顯的就近城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。所謂就近城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鄰近的小城鎮(zhèn)或城市實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化現(xiàn)象與國(guó)家政策有著密切的關(guān)系，如得益于國(guó)家近年來(lái)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化等政策的出臺(tái)，使得原屬于農(nóng)民工輸出地的中西部扭轉(zhuǎn)了局勢(shì)，促使農(nóng)民工到周邊的小城鎮(zhèn)或城市就業(yè)。

農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的成因

過(guò)去城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是根本原因。我國(guó)戶籍制度早在1958年就已建立，戶籍制度包含著對(duì)勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保障、義務(wù)教育等的具體規(guī)定。在過(guò)去的戶籍制度下，“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”之間存在著一些不平等，兩種不同的戶口成為不同利益分配的標(biāo)簽。在農(nóng)民工向城鎮(zhèn)輸送的過(guò)程中，農(nóng)民工仍然保持著“農(nóng)業(yè)戶口”的身份，戶籍限制使得農(nóng)民工被排擠在城市社會(huì)保障體系外，各種就業(yè)、安置（保障性住房）、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)利益處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。戶籍制度成為農(nóng)民工流動(dòng)人口在城市久居意愿的阻礙，最終導(dǎo)致農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題日益突出。

城市傾向的公共政策是本質(zhì)原因。隨著農(nóng)民工向城鎮(zhèn)進(jìn)軍，尤其是隨著農(nóng)民工向大城市靠攏，大城市人口膨脹、人均土地占有面積減少問(wèn)題日益凸顯，在此背景之下，我國(guó)一些城市開始出臺(tái)地方性規(guī)章，通過(guò)提高農(nóng)民工就業(yè)成本來(lái)限制外來(lái)農(nóng)民工過(guò)度向城市靠攏。比如一些發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市為保障本地居民就業(yè)，借助行政手段限制外來(lái)農(nóng)民工行業(yè)及工種選擇，這種從城市自身利益出發(fā)單方面制定的政策性壁壘，直接導(dǎo)致農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厥忻窆べY差距的擴(kuò)大。加上如今城市住房開銷日益提高，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工所賺取的工資難以承擔(dān)城鎮(zhèn)高昂的住房費(fèi)用，也就限制了農(nóng)民工家屬的整體遷移，年輕勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)務(wù)工，老者及婦孺只能留守農(nóng)村。即便當(dāng)下許多城市都放寬了農(nóng)民工落戶條件，但是城市傾向的公共政策依然無(wú)法減輕農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶的負(fù)擔(dān)，本質(zhì)上仍無(wú)法避免農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的出現(xiàn)，在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民工仍然無(wú)法享有與城市居民同等的社會(huì)福利、社會(huì)保障及公共服務(wù)。

農(nóng)民工文化素質(zhì)不高是核心原因。農(nóng)民工由于接受教育時(shí)間較短，與城市居民相比，其文化素質(zhì)明顯不高，這使得進(jìn)城農(nóng)民工難以適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展，直接導(dǎo)致農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展空間受到制約，缺乏城市居民具有的競(jìng)爭(zhēng)力，只能從事繁重的體力勞動(dòng)和對(duì)文化水平要求較低的低層工作，工資來(lái)源相對(duì)不穩(wěn)定、收入相對(duì)較少，從而也就缺乏在城市購(gòu)買商品房和落戶的資本。專業(yè)技術(shù)人員、一般管理階層以及自雇傭者和農(nóng)民工間存在較大的鴻溝，直接體現(xiàn)為腦力勞動(dòng)者與體力勞動(dòng)者間存在的封閉性。在城市機(jī)制的發(fā)展之下，兩種相對(duì)模式的重組或階層結(jié)構(gòu)的更替并沒(méi)有形成。相反的，農(nóng)民工只是作為一種生硬的外來(lái)者被嵌入城鎮(zhèn)社會(huì)，固化的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得外來(lái)農(nóng)民工在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和向市民轉(zhuǎn)變過(guò)程中，不僅沒(méi)有得到幫助反而受到阻礙。這些快速流向城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，因文化素質(zhì)較低，最終難以適應(yīng)城市現(xiàn)代化的文化模式。

應(yīng)對(duì)農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的對(duì)策

加快戶籍制度改革。解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題最根本的措施就在于加快戶籍制度、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等的改革，讓農(nóng)民工真正落戶和融入城鎮(zhèn)，使“半城鎮(zhèn)化”真正變成城鎮(zhèn)化。對(duì)此，地方政府需結(jié)合不同地區(qū)人口流動(dòng)的特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待。外來(lái)人口較多的發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以緩解城市人口壓力為重點(diǎn)，將戶籍與福利脫鉤，即落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工所享有的福利待遇應(yīng)與本地城鎮(zhèn)居民有所差別；對(duì)于外來(lái)人口較少的中小城鎮(zhèn)，則應(yīng)以吸收外來(lái)優(yōu)秀農(nóng)民工為重點(diǎn)，放寬落戶條件和為落戶農(nóng)民工配備安置房等，將落戶農(nóng)民工納入城市最低生活保障范圍內(nèi)，為落戶農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保險(xiǎn)福利。這樣不僅能改善農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題，而且還能引導(dǎo)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工人口合理流動(dòng)和科學(xué)分布。

給予農(nóng)民工市民化待遇。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于農(nóng)民工市民化，所以農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的最好應(yīng)對(duì)措施便是實(shí)施農(nóng)民工市民化待遇政策，讓農(nóng)民工市民化，享受城鎮(zhèn)居民的各種公共服務(wù)。不過(guò)，也不應(yīng)盲目推進(jìn)該政策，農(nóng)民工市民化待遇政策的推進(jìn)，需要擇優(yōu)選擇對(duì)象。戶籍制度方面，當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些地區(qū)已經(jīng)率先為農(nóng)民工開放戶籍，比如實(shí)行積分制等，選擇高積分的優(yōu)秀農(nóng)民工（工資較高、收入穩(wěn)定的農(nóng)民工）落戶城市，此舉值得其他城鎮(zhèn)效仿。義務(wù)教育方面，地方政府應(yīng)加大力度為農(nóng)民工子女提供教育便利，比如改善落戶城鎮(zhèn)的外來(lái)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的條件，并為其制定異地高考政策等，此類政策應(yīng)對(duì)農(nóng)民工全面開放。住房權(quán)益方面，地方政府可通過(guò)兩種方式為外來(lái)農(nóng)民工提供更好的公共服務(wù)：一方面，在就近流動(dòng)和就業(yè)情況下，可利用現(xiàn)有的農(nóng)村住宅，在農(nóng)村為農(nóng)民修繕或者建造新的住房；另一方面，可設(shè)計(jì)“宅基地?fù)Q房”等農(nóng)村資產(chǎn)置換為城鎮(zhèn)住房的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“帶資進(jìn)城”或“帶指標(biāo)進(jìn)城”，使農(nóng)民工在城市擁有政府為其配備的安置房及城鎮(zhèn)居民戶口。

提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。農(nóng)民工文化素質(zhì)的提高是其融入城鎮(zhèn)的要素之一。首先，政府需加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，包括農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量等，全面提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。具體可在農(nóng)村開設(shè)夜校，鼓勵(lì)農(nóng)民工上學(xué)，讓農(nóng)民工認(rèn)識(shí)到知識(shí)的提升是轉(zhuǎn)變勞作方式以及擴(kuò)大職業(yè)發(fā)展空間的重要方式，使農(nóng)民工自覺(jué)投入到提升文化素質(zhì)的浪潮中。其次，對(duì)想進(jìn)城落戶的農(nóng)民工，要積極加以培養(yǎng)，提高其專業(yè)技能、道德素質(zhì)、文化涵養(yǎng)，縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間的文化差距，消除農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間的鴻溝。

（作者為山東大學(xué)講師）

【參考文獻(xiàn)】

①蔡若愚：《就近就地城鎮(zhèn)化興起：實(shí)現(xiàn)市民化待遇的另一種解決方案》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，2016年2月20日。

②薛雙、杜春德：《解決我國(guó)“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的對(duì)策建議》，《赤子》，2013年第9期。

責(zé)編/楊鵬峰  孫渴（見習(xí)）    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。