【摘要】養(yǎng)老保險制度是事關每個公民切身利益的大事，也是解決社會老齡化問題的重要途徑。提升農村社會養(yǎng)老保險制度的保障能力，要從名義以及實質兩個方面進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，真正實現養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化。
【關鍵詞】農村 養(yǎng)老保險 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A
我國城鎮(zhèn)與農村社會養(yǎng)老保險體系存在巨大差距
自2009年我國建立農村社會養(yǎng)老保險體系以來，逐步實現了農村養(yǎng)老保險體系的多層次覆蓋，取得了顯著的成績，為農民搭建了一個除家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老之外的養(yǎng)老平臺。但當前我國農村養(yǎng)老保險體系依然存在著諸多的問題，其中最突出的就是替代率較低，造成農民養(yǎng)老金較低。我國農村社會養(yǎng)老保險體系雖然已經全面建立，但由于未能同城鎮(zhèn)人員實施同等的養(yǎng)老福利，阻礙了養(yǎng)老保險制度在農村養(yǎng)老體系中的作用發(fā)揮。
當前，我國農村社會養(yǎng)老保險制度按照農民與土地關系的不同，將農村養(yǎng)老保險主體分為三個類型：種地農民、失地農民及農民工。這三個不同主體的社會養(yǎng)老保險制度在模式體系、資金來源、養(yǎng)老金待遇等方面存在著一定的差異。其中，種地農民社會養(yǎng)老保險占主導地位，這部分農民的主業(yè)是農業(yè)生產，其保險制度模式是“基礎養(yǎng)老金+個人賬戶”，資金來源是以個人繳費為主，政府補貼及集體補助為輔。養(yǎng)老金發(fā)放則主要是個人賬戶中的儲存額度，替代率較低。相較于種地農民社會養(yǎng)老保險體系，農民工社會養(yǎng)老保險的發(fā)放形式較為靈活，替代率相對較高。而失地農民社會養(yǎng)老保險體系在資金來源上是以政府補貼為主，養(yǎng)老金發(fā)放的是個人賬戶中的累積額度，因此其替代率相對較高，且發(fā)放形式也較為靈活。
從我國居民社會養(yǎng)老保險制度整體看，城鎮(zhèn)失業(yè)居民社會養(yǎng)老保險、在職職工社會養(yǎng)老保險、機關及單位人員社會養(yǎng)老保險在資金來源、繳存方式、發(fā)放形式、替代率等方面與農村社會養(yǎng)老保險制度存在很大的不同。因為農村社會養(yǎng)老保險制度替代率較低，所以農民領取的養(yǎng)老金在所有參保居民中是最低的，城鎮(zhèn)與農民社會養(yǎng)老保險體系存在巨大差距。
我國農村社會養(yǎng)老保險制度存在的弊端
第一，制度體系設計存在問題。整體上看，農民社會養(yǎng)老保險制度的保障力度不夠大，保障效果較差，甚至不能維持農民最基本的養(yǎng)老生活。農民社會養(yǎng)老保險制度保障水平低、保障效果差的主要原因就是替代率過低。2015年中央財政加大了對貧困地區(qū)等的轉移支付力度，提升農民社會養(yǎng)老的政府補貼數額，這在一定程度上提升了基礎養(yǎng)老金的數額，使基礎養(yǎng)老金的替代率上升。但在現行的農民社會養(yǎng)老金激勵機制下，農民個人賬戶的繳存額并沒有明顯提升，最終導致實際的替代率明顯低于理論上的替代率，農民領到手的養(yǎng)老金數額較少。
第二，制度激勵機制不足。農村社會養(yǎng)老保險制度中，政府對于農民基礎養(yǎng)老金的補貼標準是按照人數發(fā)放的，存在著“多繳不獎、長繳不補”的問題，這在一定程度上降低了農民參保的積極性，甚至導致部分人存在逆向選擇行為。整體來看，激勵機制主要存在以下幾個方面問題：首先，農民的參保率較低。大部分農民工沒有納入到農民工養(yǎng)老保險體系中，種地農民也有部分未能納入到種地農民社會養(yǎng)老保險體系中，距離社會養(yǎng)老保險對農民的全覆蓋還有很長的路要走。其次，青壯年農民參保積極性不高。很多青壯年農民認為其現在的繳費是為當下的老人服務的，對其60周歲后能否按時領取養(yǎng)老金存在疑問，導致部分人出現不參?；驐壉?。最后，集體補助的標準較低。不論是農民工還是種地農民、失地農民，集體補助的標準過低，將影響農民參保的積極性。
第三，基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌水平較低。當前我國農村社會養(yǎng)老保險在大部分省市區(qū)是縣市級進行統(tǒng)籌及管理，地方經濟發(fā)展水平及財政狀況直接決定了地方政府的配套補貼水平，盡管中央財政加大了轉移支付力度，但地方的配套補助水平卻沒有統(tǒng)一的標準，經濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)存在較大的差異。加之統(tǒng)籌層次較低，導致農民社會養(yǎng)老保險關系的銜接較為困難，跨省轉移幾乎無法操作。盡管有些省市區(qū)規(guī)定社會養(yǎng)老保險關系在省內范圍可以轉移，但部分縣市養(yǎng)老金管理機構設置了轉移的限制標準，影響了農民社會養(yǎng)老保險金的轉移效率，甚至其正常的運轉。
如何實現農村社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
從發(fā)達國家居民社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌路徑看，農村社會養(yǎng)老保險制度實現與城市的均等化，基本上經過了兩個階段，即城鄉(xiāng)的制度統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化動態(tài)融合。目前我國農村社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也可以借鑒這兩個步驟。
名義上：城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的合并。第一，將種地農民社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度進行合并統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一的制度體系，合并成為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。種地農民社會養(yǎng)老保險體系與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系在制度設計上有較多的相似之處，特別是在個人賬戶、繳費方式和養(yǎng)老金發(fā)放形式等方面上。因此，可以建立統(tǒng)一的繳費檔次，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險管理機構和農民社會養(yǎng)老保險機構合并管理，實現省級范圍內的統(tǒng)籌，這樣不僅能夠形成統(tǒng)一的制度，還能夠實現養(yǎng)老金的保值增值。第二，農民工、失地農民社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度進行統(tǒng)籌，合并成為城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度。農民工、失地農民群體雖然在戶籍上是農民，但這些人基本上是居住在城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)從事服務業(yè)、制造業(yè)及商業(yè)活動等，其主業(yè)不再是農業(yè)生產，部分人甚至成為城鎮(zhèn)企業(yè)的固定職工。因此，應該通過制度合并與統(tǒng)籌，積極引導失地農民、農民工參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系，進而在整體上提升失地農民、農民工的養(yǎng)老繳存額度，使其獲得更高的養(yǎng)老保險待遇，解決替代率低的問題。
實質上：城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險保障水平的一體化。在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度合并之后，由于城市的經濟社會發(fā)展水平要高于農村，農民要獲得與城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工同樣的養(yǎng)老保險待遇，就必須要加大政府的投入水平。通過城市帶動農村、工業(yè)帶動農業(yè)的自上而下的反哺方式，加強制度之間的均等化。各級政府應該加大對農民社會養(yǎng)老的支持力度，同時要縮小農民與城市居民社會養(yǎng)老保險合并后，工資、養(yǎng)老金之間的差距，推動保障水平均等化。此外，還需要不斷優(yōu)化農民社會養(yǎng)老制度的賬戶形式、養(yǎng)老金發(fā)放方式等，建立激勵機制，充分調動廣大農民的參保積極性，真正實現城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度體系的全覆蓋，推動城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系的一體化。在一體化融合過程中，要確保城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險在保障水平、待遇方面的均等性，就必須要進一步加大對農民的政策支持力度，大力推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，提高農民自繳標準，確保農民能夠享受到均等化的城鄉(xiāng)保障水平。城鄉(xiāng)居民社會保障水平達到實質上的一體化，可以大大促進城鄉(xiāng)生產要素與社會資源的平等自由流動，有助于農民擺脫對家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老的依賴，有助于推進城鄉(xiāng)一體化進程。
(作者為寶雞文理學院政法學院講師）
【注：本文系2017年度陜西省教育廳專項科研計劃項目“陜西省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險經辦機構執(zhí)行力研究”（項目編號：17JK0031）部分成果】
【參考文獻】
①蔣軍成、高電玻、吳麗麗：《農村社會養(yǎng)老保險制度保障效果及其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌》，《現代經濟探討》，2017年第4期。
②封鐵英、羅天恒：《農村社會養(yǎng)老保險的長壽風險評估與應對策略》，《西安交通大學學報（社會科學版）》，2017年第3期。
責編/楊鵬峰 孫渴（見習） 美編/于珊
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