【摘要】近年來，得益于令人驚嘆的發(fā)展速度和規(guī)模，中國的國際影響力顯著增長。在新的經(jīng)濟和社會條件下，從主要依靠經(jīng)濟發(fā)展到既依靠經(jīng)濟發(fā)展，也依靠社會政策，發(fā)揮“兩條腿走路”的優(yōu)勢，中國的社會發(fā)展可以獲得新的動力，實現(xiàn)更加均衡更可持續(xù)的社會發(fā)展。

【關鍵詞】中國發(fā)展   經(jīng)濟動力  社會政策  “一帶一路”倡議    【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

近年來，中國的高速發(fā)展為世界作出了重要貢獻。此前，東亞地區(qū)的日本和“四小龍”（韓國、臺灣、香港和新加坡四個國家或地區(qū)）已經(jīng)取得了經(jīng)濟和社會發(fā)展的成功。中國的發(fā)展帶有東亞發(fā)展型國家的一般特征，但是中國的規(guī)模更大，內(nèi)部差異性也更大，發(fā)展的條件以及面臨的挑戰(zhàn)因此有很大的不同。這是完整地理解中國的發(fā)展經(jīng)驗和發(fā)展前景的一個出發(fā)點。

中國的發(fā)展有自己的特點

在非西方世界，東亞是唯一的一個實現(xiàn)了現(xiàn)代化的地區(qū)。主流的理論解釋是東亞地區(qū)存在一個共同的發(fā)展模式，有著發(fā)展導向的政府積極干預經(jīng)濟，制定發(fā)展計劃，促使經(jīng)濟起飛。研究社會政策的學者進一步指出，東亞地區(qū)的社會政策也是發(fā)展導向的。和歐洲福利國家模式不同，東亞地區(qū)的政府福利支出較少，集中資源發(fā)展經(jīng)濟，反對投向消費性的社會福利項目；和英美后來推行的新自由主義模式也不同，東亞地區(qū)認為經(jīng)濟政策和社會政策應該相互促進，而不是相互對立，政府的社會支出主要集中在教育、醫(yī)療等“生產(chǎn)性”領域。東亞發(fā)展模式的一個顯著特征是經(jīng)濟發(fā)展第一，社會發(fā)展第二，經(jīng)濟發(fā)展是社會發(fā)展最重要的推動力。工業(yè)化和城市化迅速改變了日本以及亞洲“四小龍”的經(jīng)濟形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)，在20世紀80、90年代，它們在經(jīng)濟和社會方面都先后達到了發(fā)達國家的水平。

中國的發(fā)展具有東亞模式的一般特征，但是又有自己的特點。第一個特點是中國既有發(fā)展，又有轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型也給發(fā)展注入了活力。中國不僅需要從以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型為以工業(yè)和服務業(yè)為主的經(jīng)濟，也需要從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟體制。市場化轉(zhuǎn)型釋放了有利于經(jīng)濟發(fā)展的空間和資源，使得經(jīng)濟發(fā)展能夠享受改革帶來的紅利。改革過程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城市單位體制的變化給經(jīng)濟發(fā)展注入了活力。市場改革如何深化，市場經(jīng)濟怎樣與社會主義的普惠原則相結(jié)合，是中國在發(fā)展實踐中仍然面臨的重大問題。

第二個特點是中國地域廣闊，內(nèi)部差別很大。在理論化的東亞模式中，學者們對發(fā)展型國家的關注不區(qū)分中央和地方，但是中國的實際情況卻大不相同。中國僅僅依靠一個發(fā)展型的中央政府遠遠不夠，還需要發(fā)揮地方的積極性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市等都要成為發(fā)展型政府。從積極的角度來看，中國的規(guī)模和體量是其他東亞國家和地區(qū)不具備的優(yōu)勢，這是形成龐大的國內(nèi)市場的必要條件，使中國的發(fā)展?jié)摿Ω?。同時，地區(qū)之間的差別有助于形成不同的創(chuàng)新經(jīng)驗，這也是其他東亞國家和地區(qū)不具備的有利條件。但是與之相伴的挑戰(zhàn)是如何處理中央—地方關系，尤其是在維護中央權(quán)威的前提下，如何發(fā)揮地方的主動性與積極性。在中國，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展畢竟主要依靠地方政府。地方政府如何成為發(fā)展型政府？中國在這方面積累了有用的經(jīng)驗。20世紀90年代以來的相關研究指出，除了財政分權(quán)對地方政府的激勵之外，中國還充分利用了干部人事管理體制對地方政府行為的影響。這一自上而下的體制和發(fā)展導向的干部政績考核結(jié)合起來，促進了地方政府之間的競爭和創(chuàng)新。其他發(fā)展中國家雖然國情有所不同，但是有一點是共同的，就是發(fā)展主要是地方現(xiàn)象。從這個角度看，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)縣成為發(fā)展型政府的經(jīng)驗值得關注和借鑒。

第三個特點是中國是一個大陸型國家，和日本以及亞洲“四小龍”有著根本區(qū)別。近現(xiàn)代世界的貿(mào)易體系和經(jīng)濟發(fā)展由海洋型國家主導，日本和亞洲“四小龍”與這樣的世界體系有著很強的親和度。中國歷史上的威脅主要來自北方，而不是海洋，對海洋和海權(quán)的忽視是中國在近現(xiàn)代落后的主要原因。受中原文化影響相對較少的廣東和福建有著很長的參與南海貿(mào)易和“下南洋”的歷史，建立了和海洋的聯(lián)系，反而順應了世界變化的大勢。中國的對外開放始于東南沿海因此是一個必然的選擇。中國的改革開放，也可以理解為一個大陸型國家在一個海權(quán)主導的世界秩序中積極尋求新定位的過程。這是一個長期學習和調(diào)整的過程，因此會給中國的發(fā)展不斷注入活力。

但是在沿海地區(qū)的勞動力密集型企業(yè)面臨升級轉(zhuǎn)型的壓力之時，中國無法回避的一個現(xiàn)實問題是，內(nèi)陸地區(qū)不可能像沿海地區(qū)一樣參與海洋和海權(quán)為基礎的經(jīng)濟全球化，它們處于這一經(jīng)濟體系的后方，而不是前沿。在這個大背景下，中國提出的“一帶一路”倡議有著非同尋常的意義。中國作為一個大陸型國家不可能完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€海洋型國家。“一帶一路”倡議兼顧了面向大陸和海洋的戰(zhàn)略，提供了一個愿景，讓中國變成一個大陸型和海洋型并重的國家，兼具兩者的優(yōu)勢。在陸上，“絲綢之路經(jīng)濟帶”為中國的中西部地區(qū)打開了通向世界經(jīng)濟的一扇門，通過鐵路等陸路交通與中亞、中東以及歐洲建立經(jīng)貿(mào)投資聯(lián)系。尤其重要的是，在“一帶一路”倡議中，中西部地區(qū)居于陸上“絲綢之路經(jīng)濟帶”的前沿，不再是經(jīng)濟發(fā)展的后方和腹地，戰(zhàn)略地位大有改善。這為促進中西部地區(qū)的發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距提供了新的可能性。

中國的社會發(fā)展需要走出新路

中國的發(fā)展既帶有東亞模式的一般特征，也由于人口規(guī)模、內(nèi)部差異、大陸型國家等結(jié)構(gòu)性和歷史性條件，存在明顯不同于東亞模式的地方。從積極的角度看，中國的潛力更大，經(jīng)濟發(fā)展將更為持久。在相當長的時間內(nèi)，中高速或者中速的經(jīng)濟發(fā)展將為社會發(fā)展提供動力。中國的社會發(fā)展因此將是一個長期的過程。不過，這些特點同時決定了與之相關的社會問題或者挑戰(zhàn)也會長期存在，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的關系更為復雜。

首先，上述的結(jié)構(gòu)性和歷史性條件使得中國發(fā)展不平衡的問題更加突出。地區(qū)差距這個因素在香港和新加坡不存在，在日本、韓國和臺灣地區(qū)雖然存在，其程度無法與中國相比。和日本以及亞洲“四小龍”不同，中國大陸只有東南沿海地區(qū)有參與海外貿(mào)易的歷史，和海外華商有親緣地緣關系，在對外開放方面有著內(nèi)地無法比擬的區(qū)位和文化優(yōu)勢。在東亞地區(qū)，只有中國這個有著廣袤海岸線和遼闊腹地的大陸型國家面臨這樣的區(qū)域差序格局。

同時，由于中國幅員遼闊，即使是同一區(qū)域內(nèi)部也存在很大差別。已有的研究發(fā)現(xiàn)，即使是地理和地方文化接近、經(jīng)濟發(fā)展水平類似的地區(qū)，由于地方政府行為不同，有的堅持發(fā)展，有的卻不思進取，短短的一二十年之后發(fā)展差距明顯擴大。所以，如果在日本和亞洲“四小龍”一個發(fā)展型政府就足夠的話，中國需要成千上萬的發(fā)展型政府，遍布全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市。作為現(xiàn)在的國情，中國不同層級的地方政府中，既有很多發(fā)展型政府，但也存在個別“等靠要”政府，這也是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡的重要原因。

其次，從比較的角度看，如果東亞模式中的發(fā)展呈現(xiàn)出相當?shù)陌菪?，中國的地方競爭卻導致了發(fā)展的包容性和排他性并存。發(fā)展型政府會抑制社會的福利需求，把有限的社會支出集中在能夠促進經(jīng)濟增長的領域，這是東亞社會的一個普遍特征，相關研究也證實了中國地方政府存在“生產(chǎn)性投資”的傾向。但是與日本和亞洲“四小龍”不同，中國的地方政府之間存在經(jīng)濟發(fā)展競賽，競賽的結(jié)果是地方發(fā)展對本地居民具有相當?shù)陌菪裕菍ν鈦砣丝诒憩F(xiàn)出了明顯的排他性。地方政府間競爭雖然有激勵經(jīng)濟發(fā)展的作用，但是導致了社會權(quán)利的分割和社會發(fā)展的地方化，外來人口顯然無法平等享受發(fā)展的成果。

由于人口流動的距離更長，在流入地扎根安居的難度更大，與此相關的社會問題表現(xiàn)得更加突出。主流理論認為，在東亞社會，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展關系緊密，前者是后者的主要推動力。在不考慮流動人口的情況下，這一說法也適用于中國。但是，中國有很龐大的流動人口，有幾千萬的進城務工人員把他們的孩子和老人留在農(nóng)村，由留守老人照顧留守兒童。這種安排之所以可能，固然是因為傳統(tǒng)的家庭價值觀猶在，農(nóng)村家庭表現(xiàn)出了很強的韌性，但是這樣的安排不可避免地損害了家庭的功能完整性，導致留守兒童和老人面臨很多眾所周知的問題，流動的父母也付出很多生理、心理、感情、家庭和社會關系的代價。對他們來說，經(jīng)濟發(fā)展并不一定帶來社會發(fā)展。

再次，日本和亞洲“四小龍”由于規(guī)模相對較小，社會轉(zhuǎn)型相對容易，中國的社會轉(zhuǎn)型則要復雜得多。根據(jù)世界銀行的研究，日本在1977年完成了從中高收入國家到高收入國家的轉(zhuǎn)型，香港地區(qū)、新加坡和韓國分別在1983、1988和1995年完成轉(zhuǎn)型，也不超過10年。這些國家和地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也很快，社會發(fā)展因此與經(jīng)濟發(fā)展緊密相隨。在日本和亞洲“四小龍”，大規(guī)模的工業(yè)化已經(jīng)足以完成城市化的轉(zhuǎn)型。相比之下，中國由于體量、內(nèi)部差異等結(jié)構(gòu)性因素，社會轉(zhuǎn)型面臨不同量級的挑戰(zhàn)。即使中國已經(jīng)變成了世界工廠，如此規(guī)模的工業(yè)化也不足以推動中國成為一個城市社會和一個中產(chǎn)階級社會。勞動力密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始了升級轉(zhuǎn)型，中國還有龐大的農(nóng)業(yè)人口，以及更加龐大的農(nóng)村戶籍人口。中國城市化之路還剛走到一半的時候，服務業(yè)已經(jīng)成為新增就業(yè)的主要來源。中國的社會發(fā)展已經(jīng)不可能再走東亞模式的老路。

新的發(fā)展動力何在

在新的經(jīng)濟和社會條件下，中國社會發(fā)展的動力何在？從主要依靠經(jīng)濟發(fā)展到既依靠經(jīng)濟發(fā)展，也依靠社會政策，發(fā)揮“兩條腿走路”的優(yōu)勢，中國的社會發(fā)展可以獲得新的動力。一方面，中國經(jīng)濟發(fā)展的潛力還很大，在相當長的時間內(nèi)還可以繼續(xù)推動社會發(fā)展；另一方面，社會政策對社會發(fā)展的推動作用在過去表現(xiàn)得不明顯，積極的社會政策因此有大有所為的前景。經(jīng)濟發(fā)展和社會政策“兩條腿走路”，可以推動更加均衡也更可持續(xù)的社會發(fā)展。

在經(jīng)濟發(fā)展方面，“一帶一路”倡議有著重大意義，對中國今后的社會發(fā)展有著雙重的影響。一方面，它能夠推動中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，和以前依靠沿海開放的時代相比，中國經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差距可望縮小。由于經(jīng)濟發(fā)展仍是社會發(fā)展的主要動力之一，社會發(fā)展因此有望更加均衡。另一方面，跨省流動雖然促進了異地就業(yè)，提高了進城務工人員的收入，但是也給他們個人和家庭帶來很多問題，這是經(jīng)濟發(fā)展未能有效轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的重要原因。中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能夠促進本地就業(yè)和城市化，能夠把經(jīng)濟發(fā)展有效轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展，這一趨勢已經(jīng)出現(xiàn)。所以，“一帶一路”倡議通過把中國變成一個更加開放的大陸型國家，既能推動廣大中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也能推動它們的社會發(fā)展。

社會政策在過去是社會發(fā)展的一條短腿，既有認識上的原因，也有體制機制方面的原因。認識上的局限表現(xiàn)在把社會政策與高福利陷阱等同起來，不僅高估了中國的福利支出水平，尤其是忽視了社會政策在促進經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的積極作用。體制機制方面的局限表現(xiàn)在地方政府間競爭導致社會領域的投入總量不足，分配效果不好。相關研究發(fā)現(xiàn)，很多地方政府對發(fā)展型社會政策的支持力度不夠。這是為什么政府的教育投入占GDP的比重在2012年以前長期達不到4%的目標。除了眾所周知的地區(qū)差距之外，即使是在同一個縣或區(qū)，已有的研究也發(fā)現(xiàn)教育投入在校際之間存在很大差距。發(fā)展型的社會政策很重視的另外一個領域是醫(yī)療，醫(yī)療的可獲得性以及可負擔性會影響到社會整體的健康水平和生產(chǎn)力。中國的醫(yī)療改革在這些方面還任重道遠。社會政策學界已經(jīng)認識到，在知識經(jīng)濟時代，人力資源和人才資源至關重要，制定和實施“社會投資”型的社會政策乃是大勢所趨。即使是按照發(fā)展型社會政策的標準，中國還有較大的努力空間。農(nóng)村地區(qū)的兒童貧困問題、中小學的輟學問題依然存在，不加以解決，勢必會影響中國的發(fā)展前景。

中國已經(jīng)成為一個中高收入的國家，為了繼續(xù)保持崛起的動力和勢頭，需要邁好經(jīng)濟發(fā)展和社會政策這“兩條腿”，擴大經(jīng)濟落后地區(qū)和低收入群體參與發(fā)展的機會，提升全社會參與發(fā)展的能力，取得經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的雙贏。

（作者為新加坡國立大學東亞研究所資深研究員）

責編/孫垚    美編/楊玲玲

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