在快速的現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國(guó)城市的人口結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、交往模式、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及城市居民的價(jià)值取向、心理預(yù)期、利益偏好、權(quán)益訴求等等都在發(fā)生新的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)，這使得城市社會(huì)的治理和發(fā)展面臨新的壓力、要求、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。作為城市基層治理的核心主體，這些新的壓力、要求、挑戰(zhàn)和機(jī)遇也必將傳導(dǎo)給基層黨組織，體現(xiàn)在基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的所有活動(dòng)和各個(gè)環(huán)節(jié)之中。因此，在城市社區(qū)治理與發(fā)展的新時(shí)代，基層黨組織在社區(qū)治理中核心主體作用的充分發(fā)揮和引領(lǐng)能力的全面提升至關(guān)重要。為了更好地承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告所指出的“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)”的使命和職責(zé)，需要與時(shí)俱進(jìn)地激發(fā)基層黨組織活力、轉(zhuǎn)變基層黨組織引領(lǐng)方式和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)全方位融合。
聚焦資源下沉，激發(fā)基層黨組織引領(lǐng)的積極性
面對(duì)城市社區(qū)高密度的集聚性、高頻度的流動(dòng)性和高強(qiáng)度的異質(zhì)性，迫切需要將治理重心下移，充分依靠基層黨組織直接與群眾相聯(lián)系，直接與群眾的需求相對(duì)接的優(yōu)勢(shì)，從源頭上發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的作用。實(shí)踐表明，只有把社會(huì)治理的重心向下傾斜，把資源更好地投放到基層，把治理的環(huán)節(jié)更加聚焦到基層，才能切實(shí)增強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和執(zhí)行力，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的源頭性治理、系統(tǒng)性治理，真正把黨的各項(xiàng)工作落實(shí)在基層，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)在基層生根扎根、開花結(jié)果。
要有效發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的作用，關(guān)鍵是要促使資源整合性下沉，突破基層黨組織“做事沒保障、說話不管用、行動(dòng)跟不上”的困境，實(shí)現(xiàn)基層黨組織引領(lǐng)的精細(xì)化。資源下沉，使得基層黨組織“服務(wù)有本錢”，激勵(lì)基層黨組織不僅“想干事”，而且保障基層黨組織“能干事”，也使基層黨組織“能干得好”。
一是要進(jìn)一步理順治理體系，讓資源下得動(dòng)。作為城市治理基礎(chǔ)性單元的社區(qū)在現(xiàn)代城市生活中日益重要，社區(qū)已不僅僅是一個(gè)生活共同體，更是一個(gè)治理共同體。伴隨社區(qū)公共事務(wù)的增多，基層黨組織引領(lǐng)作用的發(fā)揮需要得到有力的物質(zhì)基礎(chǔ)支撐，不能“只要馬兒跑，不給馬吃草”，要進(jìn)一步理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”的社區(qū)治理職責(zé)，讓資源在社區(qū)真正有效地“動(dòng)”起來，相關(guān)職能部門不能象征性地下沉資源，而要真正使基層黨組織得到“實(shí)惠”。否則，只會(huì)增加基層黨組織的“負(fù)擔(dān)”，在完成更多職責(zé)的過程中“疲于應(yīng)付”。
二是要準(zhǔn)確定位，讓資源下得準(zhǔn)。資源向基層黨組織傾斜，不能用“一刀切”式的老辦法來解決新問題，要區(qū)分不同社區(qū)的差異和類型，“下沉哪些資源、如何下沉、下沉之后怎么用”等問題都應(yīng)從基層黨組織引領(lǐng)能力的提升和群眾的實(shí)際需要出發(fā)，真正回應(yīng)社區(qū)治理中黨建引領(lǐng)的難點(diǎn)、重點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，真正與基層黨員群眾的“疑難雜癥”和社區(qū)治理的難題相匹配。通過資源下沉，推動(dòng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算更多、更好地滿足基層需求，為基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理提供財(cái)力支撐，解決好基層黨員干部持續(xù)工作的積極性問題，激勵(lì)基層群眾積極投入到社區(qū)公共事務(wù)當(dāng)中。同時(shí)，要抓住基層黨組織的核心力量，既要推動(dòng)優(yōu)秀干部“能往下走”，也要推動(dòng)基層黨組織干部“能走得上來”，不斷優(yōu)化基層黨組織核心力量的年齡結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。
三是要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估，讓資源用得好。社區(qū)治理中基層黨組織的引領(lǐng)要貫穿到社區(qū)治理的方方面面，資源下得好不好，有沒有產(chǎn)生實(shí)際的治理績(jī)效，需要適時(shí)跟蹤評(píng)估，防范基層黨組織對(duì)下沉的資源“接不住、用不上、管不好”，防止對(duì)資源誤用、濫用、錯(cuò)用，同時(shí)遏制腐敗的滋生蔓延。實(shí)踐中，由于“上面千條線，下面一根針”，管理層級(jí)和組織模式上的金字塔結(jié)構(gòu)會(huì)使基層黨組織的工作和任務(wù)應(yīng)接不暇，出現(xiàn)“超載”或“吃不飽”的問題，這就要求在給基層黨組織“輸電”“造血”“給資源”的同時(shí)，必須加強(qiáng)以績(jī)效為導(dǎo)向的社區(qū)治理評(píng)估，使資源的利用更集約、更開放，把社區(qū)治理中的事務(wù)逐件做好，讓資源下沉的“紅利”能夠持續(xù)為社區(qū)居民所感知，增強(qiáng)他們的獲得感。
深化民主協(xié)商，提升基層黨組織引領(lǐng)的凝聚力
城市化的推進(jìn)和城市生活的復(fù)雜化、多元化給城市社會(huì)帶來了大量“不可治理性問題”，這些問題涉及多元化的利害相關(guān)者，且價(jià)值取向多元、難以達(dá)成共識(shí)，因而按照層級(jí)化、科層化的行政推動(dòng)往往難以有效地予以解決，甚至可能引發(fā)社會(huì)沖突。為了避免“干部跑斷腿，群眾冷眼看”，基層黨組織應(yīng)當(dāng)在基層實(shí)踐中建立健全社會(huì)主義協(xié)商民主的工作機(jī)制，通過建構(gòu)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度平臺(tái)，在力量更加多元、關(guān)系更加復(fù)雜的社區(qū)治理環(huán)境中推動(dòng)高質(zhì)量協(xié)商，以社會(huì)主義協(xié)商民主來轉(zhuǎn)變基層黨組織的引領(lǐng)方式，加強(qiáng)基層黨組織的引領(lǐng)能力。為此，可以從以下三方面予以著手：
一是要提高社區(qū)協(xié)商議題的質(zhì)量。街道、社區(qū)基層協(xié)商民主的實(shí)施有其規(guī)模、成本和操作上的優(yōu)勢(shì)，通過民主協(xié)商，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別基層群眾的訴求和聚集群眾的智慧。圍繞“為何協(xié)商、協(xié)商什么”的問題，基層黨組織要善于以民主協(xié)商來推動(dòng)社區(qū)治理，及時(shí)將那些在特定時(shí)段被廣泛關(guān)注的、難以解決的社區(qū)公共問題納入社區(qū)協(xié)商議題范圍，在協(xié)商過程中揭示偏好、提供信息、學(xué)習(xí)政策，創(chuàng)造相互尊重、彼此信任的良好氛圍，避免“耗時(shí)費(fèi)力”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。同時(shí)，要促進(jìn)協(xié)商議題相關(guān)信息的充分性、準(zhǔn)確性，只有當(dāng)協(xié)商過程中的信息完整、可靠，支持正反兩方面觀點(diǎn)的理由和根據(jù)得到了充分的反映時(shí)，協(xié)商才能真正發(fā)現(xiàn)問題并準(zhǔn)確找出相應(yīng)的解決方案，從而為基層黨組織創(chuàng)造真正的政治合法性。
二是要擴(kuò)大協(xié)商意見的包容性。民主協(xié)商往往涉及不同甚至沖突性的意見表達(dá)，因此在協(xié)商過程中必須強(qiáng)調(diào)參與者意見的代表性而非參與者統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的人數(shù)的代表性。作為基層協(xié)商民主的發(fā)起者、組織者，基層黨組織必須善于排除與議題相關(guān)的被隱蔽、被操控、被故意排斥的特定意見的可能性，盡可能使多元性、分歧性的意見或偏好得到充分的表達(dá)，否則協(xié)商民主的實(shí)施就會(huì)失去其基本“原料”，達(dá)成的協(xié)商結(jié)果也難以得到認(rèn)同。同時(shí)，要促使社區(qū)協(xié)商的參與者自覺地修正沒有說服力的偏好，在協(xié)商過程中對(duì)其他參與者表示真正的尊重，敞開胸懷，接受他人理由更佳的觀點(diǎn)，認(rèn)真對(duì)待協(xié)商過程中新的論據(jù)和論證，從而促進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主在基層的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，提升基層黨組織引領(lǐng)各方的能力。
三是要增強(qiáng)協(xié)商結(jié)果的影響性。基層民主協(xié)商的結(jié)果可能在參與者之間達(dá)成共識(shí)，也可能使分歧和沖突進(jìn)一步顯現(xiàn)，但這并不表明協(xié)商是失敗的，相反它會(huì)使參與者更加深刻地認(rèn)識(shí)到彼此不同的關(guān)切，并掌握到更多的信息，為持續(xù)的協(xié)商奠定下一步的基礎(chǔ)。因此，民主協(xié)商的結(jié)果是多樣的，不僅可以創(chuàng)造參與者之間相互的認(rèn)知、尊重與信任，促進(jìn)利害相關(guān)方對(duì)特定問題廣泛而深刻的認(rèn)識(shí)，更重要的是為增強(qiáng)基層黨組織自覺的認(rèn)同與服從創(chuàng)造了新的可能。為了增強(qiáng)協(xié)商結(jié)果的影響性，基層黨組織要通過制度上的銜接，使協(xié)商結(jié)果真正起到作用而不是被束之高閣。同時(shí)，在組織實(shí)施基層協(xié)商的過程中，基層黨組織需要對(duì)協(xié)商的發(fā)起、議題的提出、意見的征詢、參與者的遴選、發(fā)言的規(guī)則、協(xié)商意見的形成等諸多方面進(jìn)行程序安排，來促進(jìn)協(xié)商治理在基層的形成。
強(qiáng)化組織紐帶，加強(qiáng)基層黨組織引領(lǐng)的協(xié)同性
傳統(tǒng)的城市社區(qū)以“塊塊”為主，社區(qū)與駐區(qū)單位之間、駐區(qū)單位相互之間往往缺乏互聯(lián)互通，黨建資源被分割，這不利于社區(qū)治理共同體的形成，也不利于全面提升基層黨組織的引領(lǐng)能力。在新的時(shí)期，要善于根據(jù)城市治理和政黨發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來促進(jìn)基層黨組織建設(shè)從領(lǐng)域到全域、從局部到整體、從碎片到整體、從點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮黨在基層的組織優(yōu)勢(shì)和影響力。通過黨組織這個(gè)橋梁和紐帶，把駐區(qū)各單位、各組織連接在一起，構(gòu)建城市基層黨建共同體，深化學(xué)習(xí)型基層黨組織建設(shè)，推動(dòng)城市基層黨建不斷走向開放、聯(lián)動(dòng)、協(xié)同，夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。
第一，堅(jiān)持相融相通。城市基層黨組織建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要體現(xiàn)在社區(qū)治理的具體活動(dòng)中、落實(shí)在具體的黨群關(guān)系中，要逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的“自上而下的內(nèi)向式壓力型基層黨建模式與制度安排”轉(zhuǎn)向“上下內(nèi)外多元雙向互動(dòng)的開放式黨建模式與制度安排”，形成上下互動(dòng)、內(nèi)外相連、黨群相接、傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融的基層黨建格局，在相融相通中找準(zhǔn)黨建短板、精準(zhǔn)對(duì)接城市治理需求，提升基層黨組織建設(shè)的針對(duì)性、有效性。在這樣的過程中，上級(jí)黨組織要為基層黨組織與駐區(qū)各單位、各組織之間的互動(dòng)和協(xié)同創(chuàng)造條件，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，打破高墻阻隔和單位的級(jí)別與類型的限制，充分保障基層黨組織能夠在相融相通中更好地提升引領(lǐng)城市社區(qū)治理的能力。
第二，堅(jiān)持共建共享。隨著城市的發(fā)展，越來越多的社會(huì)問題會(huì)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不良性，利益沖突可能持續(xù)存在甚至在慢慢地激化，引起一些社會(huì)不穩(wěn)定事件。在這樣的背景下，基層黨組織的角色必須得到恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，不能?ldquo;全能型”的角色和“單向型”的管理思維來處理社會(huì)問題，而需要以“共建共享”的網(wǎng)絡(luò)化思維來應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題。在網(wǎng)絡(luò)化治理思維中，基層黨組織不僅需要公眾的參與，還應(yīng)廣泛借助駐區(qū)各單位和組織的力量，根據(jù)各方力量的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)來合理確定基層黨組織作用的發(fā)揮，避免缺位、越位、失位的問題，盡可能減少和克服共建共享中的各種障礙，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)促進(jìn)共建共享機(jī)制，積極為社區(qū)居民排憂解難。
第三，堅(jiān)持互動(dòng)互補(bǔ)。市場(chǎng)失靈、政府失靈和社會(huì)失靈這三種現(xiàn)象表明，基層黨組織引領(lǐng)能力的形成和發(fā)揮越來越需要政治、市場(chǎng)和社會(huì)各領(lǐng)域力量的互聯(lián)互動(dòng)。圍繞黨建引領(lǐng)整體效能的提升，要大力推進(jìn)新興領(lǐng)域黨組織的動(dòng)態(tài)全覆蓋，形成以街道和社區(qū)黨組織為主軸，各駐區(qū)單位和各商務(wù)樓宇、商圈等新興場(chǎng)所為點(diǎn)，進(jìn)而形成點(diǎn)面結(jié)合的基層黨組織建設(shè)局面。深化區(qū)域大黨建機(jī)制，成立區(qū)域化黨組織，共同構(gòu)建互聯(lián)互動(dòng)、資源互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互通的基層大黨建制度安排，共同開展黨組織活動(dòng)，更好地回應(yīng)轄區(qū)居民普遍關(guān)心的現(xiàn)實(shí)難題。同時(shí)還要促進(jìn)基層社會(huì)治理的大聯(lián)網(wǎng)、大聯(lián)動(dòng)，綜合運(yùn)用各種資源，協(xié)同保障基層群眾的權(quán)益，及時(shí)化解社會(huì)矛盾和糾紛，把社會(huì)治理中的各種風(fēng)險(xiǎn)和潛在的矛盾化解在基層，進(jìn)而更好地提升基層黨組織的引領(lǐng)能力和整體效能。
【本文作者分別為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授】
責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠