實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是十九大的重大決策部署，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興離不開金融支持，金融也應該為鄉(xiāng)村發(fā)展提供保障。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出要健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求，在此背景下，破解農(nóng)村金融市場固有的缺陷顯得尤為重要。為此，需要植根于農(nóng)村社區(qū)的非正式金融，與逐漸向農(nóng)村扎根的正式金融展開垂直合作，里應外合，一齊發(fā)力，使金融支持不再“瘸腿”或者“短腿”。

鄉(xiāng)村振興迫切需要金融支持

產(chǎn)業(yè)興，則百業(yè)興。有了雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎，鄉(xiāng)村經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展才有基本的經(jīng)濟保障。農(nóng)村金融組織作為重要的資金供給渠道，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進過程中將會支持構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系與經(jīng)營體系。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，可以推動農(nóng)村地區(qū)依托資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，優(yōu)化農(nóng)村區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引社會資金助力鄉(xiāng)村發(fā)展，面向新需求，扶持新產(chǎn)業(yè)，培育新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造新模式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供動力。

鄉(xiāng)村旅游和特色小鎮(zhèn)等項目建設，需要依托農(nóng)村金融對基礎設施建設的支持。鄉(xiāng)村倉儲物流等交通服務業(yè)的發(fā)展，可以降低運輸成本，也需要金融支持。鄉(xiāng)村綠色生態(tài)建設，農(nóng)田水利設施改善，農(nóng)業(yè)多功能發(fā)揮，公共服務均等化，都離不開金融支持，這將為鄉(xiāng)村生態(tài)宜居鋪下基石。

農(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興的受益主體，也是鄉(xiāng)村振興的建設主體，只有把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，滿足了農(nóng)民的金融需求，才能為鄉(xiāng)村的有效治理注入強大活力。農(nóng)村金融組織深入農(nóng)村社區(qū)、涉農(nóng)企業(yè)，為廣大農(nóng)民提供綜合信息、咨詢、培訓等社會公共服務，引導農(nóng)民懂投資、會技術(shù)，調(diào)動農(nóng)民的主體性，為農(nóng)民生活富裕發(fā)動引擎。

“內(nèi)疾”不能光靠“外敷”

中國的農(nóng)村金融體系，可劃分為正式與非正式兩大類金融安排。正式金融安排指經(jīng)金融當局批準，受金融監(jiān)管當局監(jiān)管的金融機構(gòu)、組織，主要由合作性金融、商業(yè)性金融與政策性金融組成。

農(nóng)村信用合作社是分支機構(gòu)最多的正式金融機構(gòu)。截至2017年底，農(nóng)信社涉農(nóng)貸款余額為9萬億元，占全國涉農(nóng)貸款余額總比重的60%，但由于其目標多元化、產(chǎn)權(quán)界定不清晰，使得資金配置與運用缺乏激勵。農(nóng)業(yè)銀行與郵政儲蓄銀行相繼成立了“三農(nóng)”金融事業(yè)部，并向農(nóng)民發(fā)放惠農(nóng)卡，設立惠農(nóng)服務點，建立專業(yè)化的“三農(nóng)”貸款審查審批體系。但由于商業(yè)性銀行以盈利為最大化目標，趨利動機驅(qū)使其從農(nóng)村抽取大量資金轉(zhuǎn)移到城市運作，導致農(nóng)村長期持續(xù)“失血”。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持糧棉油收儲、農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術(shù)設施建設、精準扶貧等方面發(fā)揮了重要作用，但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不能直接供給農(nóng)戶與小微企業(yè)金融服務，支農(nóng)功能受到制約。

除上述銀行外，新型農(nóng)村金融機構(gòu)也在放寬農(nóng)村金融市場準入的政策下成為“正規(guī)軍”。截至2018年6月末，全國共組建村鎮(zhèn)銀行1605家，縣市覆蓋率67%，覆蓋了415個國定貧困縣和連片特困地區(qū)縣。中西部地區(qū)共組建村鎮(zhèn)銀行1050家，占村鎮(zhèn)銀行總數(shù)的65.4%。已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)總額1.4萬億元，農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款合計占比91.8%，戶均貸款34.9萬元。2012年以后，因未再批準成立貸款公司與資金互助社，如今這兩類新型農(nóng)村金融機構(gòu)分別只有13家和47家。然而，新型農(nóng)村金融機構(gòu)進入現(xiàn)代金融體系，面臨著重重困難，已有的設施、工具與現(xiàn)代金融體系不匹配，難以達到監(jiān)管的標準，進入農(nóng)村社區(qū)也沒有積累足夠的社會認同，缺少熟人社會的資本與成熟的運營模式，其左右為難的現(xiàn)狀不能破解農(nóng)村金融供需矛盾的難題，農(nóng)村金融的覆蓋面也因機構(gòu)能力限制而難以擴大。雖然近幾年農(nóng)業(yè)貸款額和增加額都在不斷增長，但不適當?shù)募顧C制也導致了金融機構(gòu)的道德風險，比如涉農(nóng)貸款虛增。2017年，全國金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有近700個，不少農(nóng)民依然連最基本的存款、匯兌與貸款需求都得不到滿足。

為何努力多年，正式金融仍不能解決農(nóng)村金融供求失衡？原因是“內(nèi)疾”光靠“外敷”。農(nóng)業(yè)面臨著自然風險，農(nóng)村的村民往往居住分散、收入低下、貸款金額小、生產(chǎn)具有季節(jié)性，這都大大增加了正式金融的管理成本與風險。農(nóng)民常常需要生活性借貸，例如蓋房、醫(yī)療費用等，然而這些項目不可盈利，不能保證及時還款，金融機構(gòu)通常不予滿足。農(nóng)村可用來抵押的物品主要是農(nóng)村的土地、房屋、農(nóng)機具等，但通常不被銀行所接受。農(nóng)戶和小微企業(yè)分散在各個社區(qū)，是高度分散的小規(guī)模經(jīng)營單位，面對銀行這個高度組織化的大型經(jīng)營單位部門，無法形成對等的交易關系，面對金融機構(gòu)繁雜的貸款流程與要求，也幾乎沒有發(fā)言權(quán)。農(nóng)村地區(qū)缺少完善的信用制度，與正式金融組織之間存在著嚴重的信息不對稱，金融機構(gòu)往往很難知道分散在農(nóng)村的小額借貸人是否有還款能力，難以辨別貸款的風險程度。農(nóng)戶、小微企業(yè)想獲得貸款方面的信息，通常需要和信貸人員“搞好關系”，從而面臨著尋租成本的問題。我們總結(jié)了正式金融對農(nóng)村服務的六只攔路虎：特質(zhì)性成本與風險、非生產(chǎn)性借貸、抵押物缺乏、組織的極度不對稱、信息不對稱和側(cè)面成本。這六大問題造成了農(nóng)村金融市場的失靈，導致眾多小微企業(yè)、小農(nóng)戶很難通過正式渠道獲得貸款。

外來的正式金融組織將其分支從城市延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)移植到村莊，只依靠陌生人機制、城市匿名社會場域的習性和象征資本，來解決農(nóng)村熟人社會的金融需求。而金融產(chǎn)品和服務基本依據(jù)城市居民的需求打造，難以進入和適應農(nóng)村市場，因此雖然投入了大量的人力財力，卻只能成為懸浮于村莊之上的懸浮式金融。這些金融無法內(nèi)生于鄉(xiāng)村機體，常常出現(xiàn)“水土不服”。在市場失靈的情形下，政府的介入能夠推動正式金融進一步發(fā)展，但以“外敷”來治愈“內(nèi)疾”，無法真正解決正式金融服務內(nèi)生動力的缺乏，趕不走六只攔路虎，又會出現(xiàn)“政府失靈”。雙重失靈，都需要發(fā)揮內(nèi)生金融力量。

非正式金融是內(nèi)生金融的主力軍

非正式金融安排包括親友間、社區(qū)內(nèi)的臨時借貸，合會、資金互助組織設立的小組金融，企業(yè)供給農(nóng)民進行生產(chǎn)與采購的捆綁信貸，入股鄉(xiāng)村企業(yè)形成的股權(quán)性借貸，典當行、高利貸的職業(yè)性放貸等。在農(nóng)村地區(qū)，非正式金融是農(nóng)戶融資的主要渠道。原農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點的調(diào)查顯示，2009年正式金融提供的借貸占比為37. 09%，民間金融部門提供的私人借貸占比為61. 68%；北京大學組織的中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS） 2012 年數(shù)據(jù)顯示，非正式金融在借貸農(nóng)戶中占比超過七成，在貧困農(nóng)戶中占77.82%，在非貧困農(nóng)戶中占75.40%；同一時期西南財經(jīng)大學組織的中國家庭金融調(diào)查（CHPS）顯示，借貸農(nóng)戶中，正式和非正式金融的借貸發(fā)生率分別占比26.12%和86.41%。上述諸多調(diào)查數(shù)據(jù)表明，非正式金融一直是農(nóng)村金融的真正主力軍，但其在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營中的重要作用卻長期受到忽視。

1993年國家調(diào)整了金融秩序，農(nóng)村非正式金融被嚴格管理甚至取締。農(nóng)村非正式金融處于嚴冬期卻依然頑強生存，并因其廣泛、分散、多元化等特征，貼近小農(nóng)戶和小微企業(yè)，具備內(nèi)生金融優(yōu)勢。自2004 年以來，中央一號文件連續(xù)多年強調(diào)，要建立多種所有制的金融組織，非正式金融存在的合理性和必要性才被重新認識。雖然農(nóng)村金融體制改革方案不斷被提出，但多數(shù)研究沒有結(jié)合農(nóng)村金融市場的特點，只從正式金融安排中尋求解決方法，而要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要將非正式金融當作內(nèi)生金融的主力軍。

非正式金融組織內(nèi)生于農(nóng)村社區(qū)，能靈活運用農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的信息與資源，解決正式金融不能解決的農(nóng)村金融市場六大問題。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部是個信息較充分的環(huán)境，人際關系相對穩(wěn)定，且具有“差序格局”的特點，依靠血緣、地緣聯(lián)結(jié)，有著特定的信息傳遞機制。雖然農(nóng)村社會的流動性已大大增強，但社會關系并未發(fā)生質(zhì)的改變和突破，基于人情法則的農(nóng)村金融活動是近乎無限次的重復博弈，一次違約可能導致后續(xù)金融需求難以滿足，存在懲罰的擴大效應。因此，根植于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)生金融，有著不同于正式金融的邏輯，借款人或組織往往接近農(nóng)村社區(qū)，獲取信息方式便利，容易掌握借款人的聲譽、行為與風險偏好，可接受勞動力、農(nóng)機具與生活資料等多樣的抵押物，并能調(diào)節(jié)利率靈活催款，不需要繁雜的手續(xù)就可以提供不同額度的資金乃至生活性的貸款，大大降低借貸的時間與成本，破解了農(nóng)戶的信用困境，克服了信息的不對稱，并能合理控制金融風險，較好地滿足農(nóng)戶的金融服務需求。

正式和非正式金融的里應外合

雖然非正式金融能滿足農(nóng)村資金需求，促進生產(chǎn)發(fā)展，提高資源利用效率，但也有其局限性。非正式金融具有市場分割的明顯特征，只能把有限的資金放給特定的人員，以防范風險。由于范圍和規(guī)模的有限性，風險無法分散，即使可以接受在正式金融市場上不能被接受的擔保品，借款人也仍有可能違約，給放貸人帶來風險，從而推高風險溢價。熟人社會走向半熟人和匿名社會，對非正式金融的管理和運行提出了更高要求，非正式金融范圍越大，其信任機制和非正式制裁機制趨向于失靈的可能性就越大。

由于農(nóng)村非正式金融處于政府管制之外，缺乏合法定位，許多非正式金融活動被視為非法，加上許多非正式金融參與者的金融專業(yè)知識有限，致使其金融行為的風險控制長期存在隱患，極易產(chǎn)生各種糾紛，甚至出現(xiàn)帶有某種欺詐性的金融活動，加重了非正式金融的法律不安全程度。一旦出現(xiàn)問題，就會影響社會穩(wěn)定，造成極大社會危害。但是，若依照正式金融的要求去監(jiān)管非正式金融，會帶來巨額監(jiān)管成本，非正式金融也會失去靈活性，正式化后，常常脫離其已經(jīng)扎根的社區(qū)，逐漸萎縮。只依賴非正式金融，不能解決農(nóng)戶的融資困境，在當前流動性過剩的基本背景下，正式金融與非正式金融不再是水平競爭關系，可以形成垂直合作關系。垂直合作能夠結(jié)合雙方優(yōu)勢，實現(xiàn)共贏。因此，由供給主導型的水平競爭關系，走向需求追隨型的垂直合作關系，是農(nóng)村金融體系里應外合，一起發(fā)力的重要制度安排。

內(nèi)部發(fā)力：引導非正式金融成為內(nèi)生金融主力軍。要實現(xiàn)農(nóng)村金融供需平衡，必須加強對非正式金融的規(guī)范引導，給予非正式金融更大的發(fā)展空間，承認其存在的合理性，培育具有社會資本或信息資源的非正式金融組織，放寬非正式金融組織的主體市場準入條件，提高其參與金融活動的能力，為農(nóng)村地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

當前金融監(jiān)管體系一直沒有賦予非正規(guī)金融清晰的合法地位，也缺乏必要的監(jiān)管。違約追責機制的不完備，使貸款人容易產(chǎn)生僥幸心理，增加違約行為的可能性。也可能會越出信任半徑和控制半徑，從而帶來“跑路”等政策風險。因此，需要按照既定的社區(qū)性、封閉性、合規(guī)性等原則，合理確定利率浮動空間，打擊非法金融活動，扶持合法金融活動，并適時推出中央、地方兩級金融監(jiān)管體系，將非正式金融納入地方金融管理范疇，既充分賦予非正式金融合法地位，又對其組織形式、財務制度、經(jīng)營業(yè)務范圍、市場準入與退出機制，進行充分的合規(guī)管理。

外力推動：發(fā)揮正式金融的引領作用。正式金融無法包打天下，但卻可以發(fā)揮明確的政策引導和市場主導作用。在國家政策支持下，正式金融可以有效降低農(nóng)業(yè)自然風險和市場風險，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益。通過國家的稅費補貼等措施，落實“三農(nóng)”貸款相關稅收扶持政策，解決金融投入成本與收益不對稱的問題，改變農(nóng)村資金利用的高風險、低收益格局，使農(nóng)村獲得比城市更為優(yōu)越的信貸條件。為滿足農(nóng)村金融需求，正式金融要依據(jù)因地制宜和靈活多樣的原則，結(jié)合不同經(jīng)濟發(fā)展階段地區(qū)的要求，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)平臺，探索創(chuàng)新符合農(nóng)村實際的抵押物。加強信用環(huán)境建設和金融基礎設施建設，建設農(nóng)村信用體系，建立農(nóng)村支農(nóng)貸款與保險相結(jié)合的金融機制，為農(nóng)村金融業(yè)務的開展奠定良好的基礎。

里應外合：正式與非正式金融的垂直合作。非正式金融的“里應”，與正式金融的“外合”，是鄉(xiāng)村垂直合作金融體系形成的核心。監(jiān)管部門應降低農(nóng)村金融市場的準入門檻，促進正式金融利用其資金、風險管理、技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢，與非正式金融的內(nèi)生金融機制優(yōu)勢相結(jié)合，形成轉(zhuǎn)貸平臺和利益共享的分享機制，促進農(nóng)村金融組織的多元化發(fā)展。鼓勵正式金融走出多元目標困境，進行多任務委托代理的分類管理。通過打通融資通道，推進正式金融與非正式金融組織進行合作和互補，建立農(nóng)村非正式金融與正式金融開展合作所必需的登記、咨詢、拆借等金融基礎設施，形成正式部門對非正式放貸人批發(fā)，非正式放貸人再向農(nóng)村信貸需求者零售的金融供給模式，降低正式金融的運行成本，并通過建立存款保險體系來防范和控制風險，以此形成正式的政策性金額、商業(yè)性金融、合作性金融與小額貸款組織，以及非正式金融組織分工協(xié)作的垂直合作金融體系。

【本文作者分別為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院碩博連讀生；本文系中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃（15XNI009）“建設農(nóng)村普惠金融體系研究”成果】

責編：蔡圣楠 / 董惠敏