習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為解決發(fā)展進(jìn)程中城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程建設(shè)和公益事業(yè)等方面的資金缺口問題，各級(jí)地方政府不得不借助多方面多渠道籌措資金進(jìn)行發(fā)展，其中，政府債務(wù)舉借是最主要的形式。
實(shí)踐證明，政府適度舉借對(duì)緩解地方財(cái)政壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有不可忽視的積極作用。從目前來看，我國(guó)地方政府債務(wù)居高不下，盡管在中央和地方一系列舉措的規(guī)范和約束下，債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)，但增速依然較快。這一現(xiàn)象引起國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注，一些專家學(xué)者更將其視為目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域最大的“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)隱患，并圍繞地方政府債務(wù)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范和化解展開了大量研究。但是，這些研究多選取經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市為研究對(duì)象，對(duì)于中小城市政府債務(wù)問題的探討則明顯欠缺。事實(shí)上，截至2017年底，中小城市在我國(guó)294個(gè)地級(jí)市中占比超過60%，眾多縣級(jí)市也多為中小城市。近年來，在國(guó)家積極鼓勵(lì)并促進(jìn)中小城市加快發(fā)展的背景下，為了進(jìn)一步加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大和優(yōu)化公共服務(wù)供給，中小城市往往通過多渠道舉借債務(wù)的方式來為城市建設(shè)發(fā)展籌措資金，但事實(shí)上，很多中小城市的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這在一定程度上增加了其政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
因此，客觀認(rèn)識(shí)中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的影響因素和作用機(jī)理，探索防范和化解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑，對(duì)促進(jìn)未來我國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行具有重要意義，更是防范重大風(fēng)險(xiǎn)、決勝全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義。
文獻(xiàn)回顧
“他山之石，可以攻玉。”國(guó)外關(guān)于地方政府債務(wù)的研究可追溯至古典學(xué)派的舉借債務(wù)無貢獻(xiàn)論，如亞當(dāng)•斯密（1776）的政府債務(wù)非生產(chǎn)性理論和大衛(wèi)•李嘉圖（1817）的等價(jià)理論，均不贊成政府舉借債務(wù)，認(rèn)為政府借債不會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展且存在風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，凱恩斯（1936）、漢森（1941）、克萊因（1950）等人通過深入研究，基本達(dá)成了“政府債務(wù)有益于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的共識(shí)。此后也有許多研究者指出，在中央政府不能給予足夠財(cái)力支持的情況下，地方政府為了滿足自身關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的融資需求而舉借債務(wù)的做法是合理的、有效率的；同時(shí)，這一舉措對(duì)增加就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有積極影響（Hyman，1970；Wong & Bhattasli，1972；Ebel & Yilmaz，2002）。
但與此同時(shí)，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家接連出現(xiàn)的政府債務(wù)違約風(fēng)波使研究者們將目光投向地方政府負(fù)債規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)管控，國(guó)家層面也開始相應(yīng)地建立起法律約束下的嚴(yán)格的債務(wù)管理制度。相關(guān)研究可以分為兩個(gè)方面：其一是以實(shí)證研究為主，涉及人口、經(jīng)濟(jì)、政治、制度等各個(gè)層面，研究各種因素與地方政府債務(wù)規(guī)模的相關(guān)性，為客觀認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)的形成提供了理論依據(jù)；其二則是對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、規(guī)?？刂铺岢鲆?guī)范性建議及制度安排，如Ter-Minassian&Craig（1997）在對(duì)世界上53個(gè)國(guó)家的地方政府債務(wù)管理與控制情況進(jìn)行系統(tǒng)分析后，將地方政府債務(wù)管理模式分為市場(chǎng)約束型、合作協(xié)調(diào)型、規(guī)則基準(zhǔn)型和直接管控型四種類型，這種地方政府債務(wù)管理模式的劃分與特征界定，長(zhǎng)期以來為世界各國(guó)的地方政府債務(wù)管理所參考和借鑒。
國(guó)內(nèi)對(duì)地方政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的研究起步較晚，20世紀(jì)90年代后期地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇增長(zhǎng)使得相關(guān)問題開始受到學(xué)界的關(guān)注；在2008年次貸危機(jī)的影響下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，圍繞地方政府債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的研究也開始大量涌現(xiàn)。其中，地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)測(cè)算、擴(kuò)張?jiān)蚍治?，以及地方政府債?wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵和特征等方面的研究取得了較為豐碩的成果；近年來，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，以及國(guó)家對(duì)規(guī)范地方政府舉債行為、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一問題的高度重視，關(guān)于地方政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與防范的研究日益豐富。
在剖析地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系層面，大量研究覆蓋了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民消費(fèi)、就業(yè)、居民幸福感、社會(huì)事務(wù)管理、環(huán)境保護(hù)及腐敗等各個(gè)方面的關(guān)系與影響（毛捷、曹婧，2019），充分突顯出地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的緊密關(guān)聯(lián)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的必要性；而關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與防范的對(duì)策建議的研究則更具有系統(tǒng)性，包括規(guī)范地方政府舉債行為、建立專業(yè)化透明化的地方政府債務(wù)管理體系、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，以及從根本上轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化財(cái)政分權(quán)等。
總體來看，國(guó)內(nèi)外既有研究立足于不同國(guó)情和財(cái)政制度，關(guān)注并回應(yīng)了地方政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)管控不同側(cè)面和維度的問題，但相關(guān)研究的針對(duì)性明顯不足。比如，對(duì)地方政府債務(wù)問題的宏觀闡述，無法有效解釋并應(yīng)用于某一具體城市地方政府債務(wù)的形成及風(fēng)險(xiǎn)防范；同時(shí)，部分視角相對(duì)聚焦的研究也多以整個(gè)省份或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市為關(guān)注對(duì)象，關(guān)于中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及化解的專門研究可以說仍處于空白階段。因此，本文嘗試以中小城市為突破口，進(jìn)一步豐富地方政府債務(wù)相關(guān)問題研究，為中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展提供有益借鑒。
中小城市政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年末，全國(guó)各級(jí)地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，2017年末，該余額為16.47萬億元，而截至2018年12月，全國(guó)各級(jí)地方政府債務(wù)余額則達(dá)到18.39萬億元，呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。然而，這些數(shù)據(jù)也僅是納入地方政府預(yù)算的顯性債務(wù)額，其背后還有數(shù)額巨大的地方政府隱性債務(wù)。據(jù)估計(jì)，截至2017年底，各級(jí)地方政府隱性債務(wù)總額達(dá)到22.23萬億元（吉富星，2018）。值得注意的是，地方政府隱性債務(wù)獲取難度較大，且個(gè)別地方存在瞞報(bào)、漏報(bào)等現(xiàn)象，真實(shí)的地方政府隱性債務(wù)可能比這一數(shù)值更高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，2018年我國(guó)地方政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）約為20.42%，盡管當(dāng)前我國(guó)地方政府負(fù)債率遠(yuǎn)低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%的警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注并將其作為研判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能性的主要誘因。
與此同時(shí)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)明顯的層級(jí)分布差異，國(guó)家審計(jì)署2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)對(duì)此予以清楚印證（如表1），各級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模從大到小依次為市級(jí)、縣級(jí)、省級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府或有債務(wù)的總體規(guī)模從大到小依次為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，根據(jù)2015年的調(diào)研數(shù)據(jù)，我國(guó)有100多個(gè)市級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)政府債務(wù)率超過100%（辜勝阻、韓龍艷、吳永斌，2017），而歸屬于市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的城投債規(guī)模達(dá)到3.6萬億元，占城投債債務(wù)存量的54%，已超過省及省會(huì)城市發(fā)行的城投債規(guī)模（李揚(yáng)，2017）。
由此，中小城市作為在市、縣級(jí)及以下級(jí)別城市中占比最大的主體部分，其政府債務(wù)規(guī)模之龐大可見一斑，而其中財(cái)政基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、政府與市場(chǎng)職能邊界模糊、事權(quán)劃分不清晰的中小城市，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、承擔(dān)巨大城市建設(shè)和民生改善任務(wù)的過程中，往往更易面臨財(cái)政收入難抵支出的困境，成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要潛伏區(qū)。
中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素及形成機(jī)理
中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素
中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積聚是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略宏觀引導(dǎo)，以及中小城市特殊的城市定位和發(fā)展需求的影響下，政府內(nèi)外部多重主客觀因素相互交織、共同作用的結(jié)果。
經(jīng)濟(jì)目標(biāo)因素：追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)債務(wù)舉借。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的要求在短期內(nèi)是促進(jìn)政府債務(wù)增長(zhǎng)的主要原因（鄭波、戴鴻麗，2018）。在我國(guó)，地方政府擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要職能，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未發(fā)展完善的情況下直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以大范圍的政府投資帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府性投資雖然在一定程度上能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但當(dāng)其增速長(zhǎng)期高于財(cái)政收入增速時(shí)，可能會(huì)加大中小城市的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相較于人口、公共資源集中，產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的大城市，中小城市要突破自身發(fā)展瓶頸，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中謀求生機(jī)，往往更會(huì)通過政府投融資的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。
中小城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)必然依托其區(qū)位、資源等優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)貿(mào)易區(qū)、高新區(qū)、公路大橋等各類大型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)；同時(shí)，城市發(fā)展需要營(yíng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，而這離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施及其他配套設(shè)施的建設(shè)；此外，保障和改善民生是地方政府的重要職能，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市而言，中小城市民生工程的剛性需求和支出更為巨大，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品都有待提升和完善。在這種發(fā)展情景下，單一的財(cái)政扶持遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了中小城市的發(fā)展資金需求，地方政府只能通過大規(guī)模舉借債務(wù)以獲得發(fā)展資金、彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的不足，但這也埋下了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
財(cái)政體制因素：財(cái)政負(fù)擔(dān)促使債務(wù)危機(jī)形成。分稅制改革曾是我國(guó)稅制改革的里程碑。通過分稅制改革，中央財(cái)政獲得穩(wěn)定的稅收來源，國(guó)家集中財(cái)力辦成了許多大事；地方政府也在分稅制激勵(lì)下大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌的改變。但是，分稅制雖然對(duì)中央與地方財(cái)權(quán)進(jìn)行了明確劃分，卻并未對(duì)事責(zé)作出有效界定。行政層級(jí)相對(duì)較低的中小城市地方政府往往財(cái)權(quán)較弱，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小、分配不規(guī)范等情況下更易陷入財(cái)政困境。與此同時(shí)，在國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重大政策引導(dǎo)下，基層的中小城市政府幾乎“包攬”了本該由中央與地方、政府與市場(chǎng)共同承擔(dān)的職責(zé)，如提供多種公共物品與服務(wù)、發(fā)展市政建設(shè)、促進(jìn)綠色發(fā)展并兼顧地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，這些工程往往需要大量建設(shè)資金投入且資金回報(bào)率通常較低。
這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使得地方政府收入與支出之間的缺口越來越大，很多中小城市特別是縣一級(jí)及以下中小城市的地方政府，不得不通過借債來維持支出，主要表現(xiàn)為對(duì)銀行貸款的過度依賴以及由政府擔(dān)保而形成的巨額債務(wù)，不僅使得其自身的債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，還極易引發(fā)政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)并將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至金融領(lǐng)域。此外，由于相關(guān)政策法規(guī)落實(shí)不到位，中小城市政府外部及自身的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管不到位等，使得中小城市政府出于短期內(nèi)獲得大量發(fā)展資金的渴望而忽視自身償還能力，甚至不惜觸碰法律法規(guī)的紅線，在債務(wù)舉借和資金使用過程中出現(xiàn)了各種違法違規(guī)行為，進(jìn)而成為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的重要誘因。
政治激勵(lì)因素：謀求政治利益加劇負(fù)債沖動(dòng)。政治考核的目標(biāo)也是影響包括中小城市在內(nèi)的地方政府確定發(fā)展戰(zhàn)略、決定是否采取舉債行為的重要因素。我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的政治考核制度，以GDP增速作為衡量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的核心指標(biāo)，同時(shí)，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核往往來自上級(jí)政府，而非由當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行評(píng)定。這種干部的個(gè)人利益和職業(yè)升遷與經(jīng)濟(jì)性競(jìng)爭(zhēng)相掛勾的政績(jī)觀，進(jìn)一步刺激了中小城市政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈意愿，以期在眾多城市的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中脫穎而出，為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升謀求機(jī)遇和平臺(tái)。由此，中小城市政府不斷舉債與投資的動(dòng)機(jī)和主動(dòng)性更加深化。
為追求顯赫政績(jī)，在缺乏地方發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能性的慎重考量下，中小城市政府可能選擇舉借債務(wù)并大力投資短期內(nèi)對(duì)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)效果顯著的大型工程項(xiàng)目。另外，債務(wù)舉借的權(quán)責(zé)期限錯(cuò)配問題使中小城市政府舉債行為無法得到有效約束，導(dǎo)致政府負(fù)債加劇。具體來說，地方政府官員的任期通常為3至5年，而債務(wù)期限一般在5年以上，由此便形成了“擊鼓傳花”式的償債責(zé)任傳遞模式；又如，融資風(fēng)險(xiǎn)暴露周期與領(lǐng)導(dǎo)干部任期的不匹配，使得其在風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)已無須承擔(dān)決策失誤的后果，這又在一定程度上刺激了部分領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的短期融資行為。綜上所述，不科學(xué)的政績(jī)考核模式成為促使中小城市地方政府舉債的客觀因素，并阻礙著政府舉借債務(wù)行為的規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的形成。
政府意識(shí)因素：風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。無論是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的還是出于政績(jī)考核激勵(lì)而進(jìn)行大規(guī)模債務(wù)舉借；亦或是因市場(chǎng)化改革不徹底導(dǎo)致政府與市場(chǎng)邊界不清，使地方政府在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)過多的直接參與責(zé)任，進(jìn)而導(dǎo)致中小城市政府債務(wù)規(guī)模的不合理擴(kuò)張以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積聚，歸根結(jié)底，還是歸咎于部分中小城市政府領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺乏。
風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，一方面，一些中小城市政府在未能實(shí)事求是衡量未來償債能力的前提下，盲目舉借債務(wù)；同時(shí)，債務(wù)舉借不透明、違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為也時(shí)有發(fā)生，特別是縣級(jí)城市政府對(duì)被擔(dān)保方的營(yíng)運(yùn)能力、管理能力和償債能力等方面缺乏充分調(diào)查與了解，一旦被擔(dān)保單位的項(xiàng)目工程出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損、難以為繼時(shí)，政府也必然承擔(dān)相應(yīng)的連帶償還責(zé)任，不僅會(huì)加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府信用。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足也嚴(yán)重阻礙中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立和完善，致使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警明顯缺失。目前，少數(shù)城市建立的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警體制機(jī)制測(cè)度指標(biāo)過于單一，尚未形成系統(tǒng)性的預(yù)警指標(biāo)體系；有的體制機(jī)制只是對(duì)西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的照搬照用，在我國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)際語境下實(shí)操性不強(qiáng)。
中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理
中小城市政府舉債行為及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，不僅取決于本地政府在各種主客觀因素影響下的債務(wù)水平，還取決于與其他城市或地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在債務(wù)規(guī)模限制和風(fēng)險(xiǎn)管控不到位的情況下，城市或地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系會(huì)刺激中小城市為追求自身發(fā)展利益最大化競(jìng)相擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模；這種惡性循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成甚至爆發(fā)提供了契機(jī)，若無法及時(shí)有效化解，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步在政府部門間擴(kuò)散、蔓延，最終演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（沈麗等，2019）。就這一點(diǎn)來看，如果某些城市率先以積極理性的政策規(guī)范舉債行為、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則能夠?qū)ζ渌胤秸a(chǎn)生正面影響，進(jìn)而為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域協(xié)同治理創(chuàng)造有利條件。
中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的作用機(jī)理并不是簡(jiǎn)單的單一城市政府范圍內(nèi)的債務(wù)問題，而是一個(gè)涉及多個(gè)城市或地區(qū)以及多種因素相互作用的動(dòng)態(tài)復(fù)雜過程。結(jié)合前文所述，筆者描繪出完整的中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理，如圖1所示，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、財(cái)政體制、政治激勵(lì)等客觀因素與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等主觀因素共同影響著中小城市政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，政府間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系則會(huì)進(jìn)一步加深債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危害程度和現(xiàn)實(shí)走向。
有效化解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇
針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，習(xí)近平總書記曾提出明確要求：“既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招”。為此，有效化解當(dāng)前中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因及形成過程入手，加快財(cái)政和行政體制改革，完善市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建政府債務(wù)法治化管理體系和監(jiān)督體系，同時(shí)設(shè)立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警和處置化解機(jī)制，形成中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的“閉環(huán)”體系，積極穩(wěn)妥地消解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，促進(jìn)中小城市高質(zhì)量發(fā)展。
深化財(cái)政體制改革，優(yōu)化中小城市政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置
控制和縮減中小城市政府債務(wù)規(guī)模，首先要從根本上深化財(cái)政體制改革，加快健全現(xiàn)代財(cái)政制度，明確中央與地方的財(cái)政關(guān)系，對(duì)包括中小城市在內(nèi)的地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行合理配置，通過財(cái)權(quán)下放和事權(quán)上收等方式緩解中小城市特別是縣一級(jí)及以下中小城市政府的財(cái)政壓力，以及由此產(chǎn)生的舉債沖動(dòng)；其次，建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付體系，在兼顧公平的原則下，結(jié)合中小城市普遍存在的財(cái)政基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相對(duì)較弱的實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，有側(cè)重地調(diào)整擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比例和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加稅收返還比例，為中小城市政府增加可用財(cái)力創(chuàng)造有效渠道，提高其償債能力；此外，健全地方稅體系，通過完善房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅主體稅種，增加中小城市地方政府的財(cái)政收入，增強(qiáng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)的信心。
加快轉(zhuǎn)變中小城市政府職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系
財(cái)政支出過高、負(fù)債沉重一定程度上是由中小城市政府自身職能定位不清晰，過多干預(yù)甚至大范圍直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所致。因此，只有加快中小城市政府職能的轉(zhuǎn)變，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系和邊界，使政府的角色從主導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過渡到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境、維護(hù)社會(huì)的公平與和諧，才能促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中充分發(fā)揮作用，將政府從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的漩渦中抽離出來。
一方面，明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中小城市政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，堅(jiān)持“有所不為”，市場(chǎng)力量能夠解決的問題全部交由市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)性地減少因政府過度介入及越位投融資而造成的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。另一方面，把握政府“有所為”的界限，依托中小城市發(fā)展?jié)摿ΓI(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)氛圍，在投資主體多元化的社會(huì)背景下，鼓勵(lì)更多民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域；擔(dān)當(dāng)好公平公正的規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)督者，為市場(chǎng)機(jī)制的高效、穩(wěn)定運(yùn)行保駕護(hù)航；通過規(guī)范民間資本的引入和運(yùn)作，在不增加政府債務(wù)增量并化解債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，破解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難題；同時(shí)，各中小城市政府要以本地區(qū)公共主體的身份制定合理的公共政策，減少因城市間不必要的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)埋下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，并探索區(qū)域范圍內(nèi)或同類型中小城市資源共享、協(xié)同創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展新模式。
構(gòu)建中小城市政府債務(wù)法治化管理體系和問責(zé)追查制度
無論是中小城市政府債務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)張，還是債務(wù)監(jiān)管失范、風(fēng)險(xiǎn)累積，都與政績(jī)考核模式的局限性和唯GDP至上的政績(jī)觀密切相關(guān)，其背后的深層問題則是中小城市政府領(lǐng)導(dǎo)干部在謀求個(gè)人私利的過程中對(duì)公共利益的偏離，以及法治觀念、責(zé)任意識(shí)的弱化。
因此，要著力構(gòu)建中小城市政府債務(wù)法治化管理體系，以新《預(yù)算法》為依據(jù)，將中小城市政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范納入法治化軌道，完善配套法律法規(guī)建設(shè)，推動(dòng)政府債務(wù)管理合法化、規(guī)范化和透明化，特別是注重對(duì)隱性債務(wù)的依法管控；與此同時(shí)，通過完善政績(jī)考核模式，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，將反映政府負(fù)債情況的相關(guān)指標(biāo)納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，盡可能防范中小城市政府盲目舉債、建設(shè)“政績(jī)工程”；建立切實(shí)有效的債務(wù)管理問責(zé)追查制度，明確債務(wù)舉借使用和償還的具體責(zé)任人，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)舉債、提供擔(dān)保、惡意侵占、濫用債務(wù)資金等行為；同時(shí)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的債務(wù)情況專項(xiàng)審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，消除因償債責(zé)任不對(duì)等導(dǎo)致的不計(jì)后果的大肆舉債現(xiàn)象。
加強(qiáng)中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置化解機(jī)制建設(shè)
化解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，離不開統(tǒng)籌安排、行之有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和處置化解機(jī)制。加強(qiáng)中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和處置化解機(jī)制，能夠有效追蹤和監(jiān)測(cè)政府負(fù)債情況及風(fēng)險(xiǎn)程度，在風(fēng)險(xiǎn)形成初期就予以遏制；對(duì)已經(jīng)累積和顯現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，則及時(shí)采取相應(yīng)的系統(tǒng)化措施防止其大范圍傳播與擴(kuò)散。
為此，一方面要構(gòu)建綜合考量中小城市可支配財(cái)力、負(fù)債情況及償債能力的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，設(shè)定各城市自身適用的具體警戒值，對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行審慎評(píng)估，并以此為依據(jù)科學(xué)調(diào)整債務(wù)規(guī)模限額。另一方面，建立健全中小城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置化解機(jī)制，做好中長(zhǎng)期規(guī)劃和短期部署，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)，并著力化解存量債務(wù)，對(duì)不同種類的政府債務(wù)實(shí)行“分類管理，區(qū)別處置”；優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高債務(wù)資金使用效益，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化的收益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保債務(wù)資金用于收益穩(wěn)定的項(xiàng)目；同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)違約應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，依法規(guī)范項(xiàng)目破產(chǎn)重組和恢復(fù)程序，控制違約債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融系統(tǒng)轉(zhuǎn)化，減少對(duì)中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊。
【本文作者分別為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生】
責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習(xí)）