【摘要】在制度建設(shè)和實(shí)務(wù)操作層面，如何構(gòu)建國(guó)有企業(yè)公司治理及監(jiān)督制度中的平衡機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新的、更高層次的綜合及對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司善治，顯得十分重要。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)公司治理及監(jiān)督制度建設(shè)中六個(gè)方面的平衡機(jī)制，具體包括：政策指導(dǎo)與制度規(guī)范的平衡及相互配合、國(guó)有產(chǎn)權(quán)治理與利益相關(guān)者治理的平衡及相互協(xié)同、成為“超級(jí)股東”與自我設(shè)限“有所為有所不為”的平衡及尺度把握、國(guó)有企業(yè)中的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的平衡及嵌入融合、糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制的平衡及良性循環(huán)、公司治理和監(jiān)督制度建設(shè)中的成本-收益平衡及適度監(jiān)管。相應(yīng)地，也需要對(duì)這六個(gè)平衡機(jī)制的建設(shè)，提出若干政策建議。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)期 國(guó)有企業(yè)公司治理 監(jiān)督制度 平衡機(jī)制

【中圖分類號(hào)】F271 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.12.002

國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)企改革歷經(jīng)國(guó)有國(guó)營(yíng)、承包制和放權(quán)讓利、政企分開(kāi)與兩權(quán)分離、三項(xiàng)制度改革及現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，以及抓大放小、產(chǎn)權(quán)改革和股份制改革、新的國(guó)資監(jiān)管體系成立等多個(gè)階段，最后再到黨的十八屆三中全會(huì)提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)及明確了企業(yè)功能界定，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革不斷向前推進(jìn)、積極探索，取得了重大進(jìn)展和豐碩成果，國(guó)有企業(yè)從之前改革開(kāi)放事業(yè)的“重大包袱”變成了當(dāng)前改革開(kāi)放事業(yè)的“重要支柱”。2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這份新時(shí)代的國(guó)企改革綱領(lǐng)性文件，率先對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)企改革情況作出了非?？陀^、公允的正確評(píng)價(jià)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：總體上，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升，在國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中涌現(xiàn)出一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的骨干企業(yè)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、增強(qiáng)我國(guó)綜合實(shí)力作出了重大貢獻(xiàn)、成就突出。但是，我們同時(shí)也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由于各種主客觀因素的綜合作用，改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)有企業(yè)改革也不可避免地經(jīng)歷了不少慘痛教訓(xùn)，具體表現(xiàn)在：由于產(chǎn)權(quán)主體缺失、代理問(wèn)題突出、約束機(jī)制不力等原因?qū)е虏糠謬?guó)有企業(yè)在改制及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象比較嚴(yán)重；由于激勵(lì)機(jī)制不夠充分、決策機(jī)制不夠健全、目標(biāo)導(dǎo)向不夠清晰等原因?qū)е虏糠謬?guó)有企業(yè)的決策不夠科學(xué)、不夠理性，產(chǎn)生重大損失；一些企業(yè)的市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國(guó)有資本運(yùn)行效率需進(jìn)一步提高；部分國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題較多，企業(yè)辦社會(huì)職能還未完全解決；部分國(guó)有企業(yè)的黨組織作用被弱化，其管黨治黨責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)。

基于上述基本判斷，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出了今后一段時(shí)期國(guó)企改革的主要任務(wù)和基本原則，相應(yīng)地，國(guó)家及各地區(qū)與此相配套的指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施方案和管理辦法等陸續(xù)出臺(tái)，從而形成了比較系統(tǒng)的關(guān)于深化國(guó)企改革的一整套頂層設(shè)計(jì)、路徑規(guī)劃和操作方案，具體包括，從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變、分類監(jiān)管、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、為國(guó)企改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，等等；與此同時(shí)，實(shí)踐層面的豐富案例也不斷涌現(xiàn)。

在上述背景之下，我們既要看到改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有企業(yè)公司治理及其監(jiān)督制度建設(shè)所取得的巨大成績(jī)，樹(shù)立充分自信（道路自信、理論自信、制度自信和文化自信），又要看到當(dāng)前形勢(shì)的嚴(yán)峻和任務(wù)的艱巨，保持足夠清醒。坦率地說(shuō)，當(dāng)前的國(guó)企改革已經(jīng)度過(guò)了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”及“摸著石頭過(guò)河”的探索階段，在社會(huì)形勢(shì)比較復(fù)雜、利益分配關(guān)系比較敏感、重大理論問(wèn)題和操作方案存在一定爭(zhēng)論的背景之下，國(guó)企改革必須要更加注重頂層設(shè)計(jì)、更加注重實(shí)施路徑及其可行性評(píng)價(jià)、更加注重風(fēng)險(xiǎn)管控及對(duì)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和教訓(xùn)反思，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)持續(xù)的改進(jìn)、完善和重構(gòu)，以保證國(guó)企改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)、進(jìn)行到底。此時(shí)，在制度建設(shè)和實(shí)務(wù)操作層面，如何構(gòu)建國(guó)有企業(yè)公司治理及監(jiān)督制度中的平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新的、更高層次綜合，就顯得十分重要。

政策指導(dǎo)與制度規(guī)范的平衡及相互配合

黨的十八大和黨的十九大以來(lái)發(fā)布的關(guān)于國(guó)企改革和國(guó)資監(jiān)管方面的各項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)和政策文件已經(jīng)非常豐富，國(guó)家和各地區(qū)層面的國(guó)企改革典型案例也日益豐富。此時(shí)，我們有必要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、慎重思考，以形成邏輯上更加自洽、理論上更成體系、實(shí)踐上更接地氣的制度規(guī)范，進(jìn)而構(gòu)建面向國(guó)有企業(yè)的公司善治體系，即專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司治理準(zhǔn)則和各項(xiàng)更為具體的規(guī)范運(yùn)作指引，具體涵蓋核心價(jià)值觀、行為模式、運(yùn)作規(guī)則、績(jī)效評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等多個(gè)方面，以指導(dǎo)國(guó)企改革實(shí)踐。我們要針對(duì)不同類型、不同層級(jí)、不同區(qū)域的國(guó)有企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待、有效評(píng)價(jià)、充分激勵(lì)、監(jiān)督到位，這是國(guó)企改革及其監(jiān)督制度設(shè)計(jì)得成功與否以及能否落地的微觀基礎(chǔ)。

現(xiàn)有公司治理準(zhǔn)則和規(guī)范運(yùn)作指引的適用對(duì)象大都是以上市公司或者境外其他國(guó)家的國(guó)有企業(yè)為主，缺乏對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)特殊的制度背景和治理現(xiàn)狀的充分考慮，而通過(guò)專門針對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司治理準(zhǔn)則和規(guī)范運(yùn)作指引來(lái)建設(shè)制度規(guī)范，可以把黨的十八大和黨的十九大以來(lái)的各種政策指導(dǎo)意見(jiàn)盡快地予以制度化、體系化，可以把目前國(guó)企改革實(shí)踐案例中的豐富經(jīng)驗(yàn)盡快地予以總結(jié)、優(yōu)化、固化和推廣，進(jìn)而構(gòu)建面向國(guó)有企業(yè)的，既具有更高法律效力又具有更強(qiáng)可操作性，既具有一定普適范圍和約束指導(dǎo)作用又具有鼓勵(lì)價(jià)值創(chuàng)造及煥發(fā)企業(yè)家精神作用的國(guó)有企業(yè)公司善治體系。

具體來(lái)說(shuō)，在相關(guān)理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，我們可以以國(guó)有企業(yè)目標(biāo)為導(dǎo)向，針對(duì)國(guó)家所有權(quán)在國(guó)有企業(yè)中的定位，從股東與股東大會(huì)、控股股東與上市公司、董事與董事會(huì)、監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)、績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)約束機(jī)制、利益相關(guān)者、信息披露與透明度等方面設(shè)計(jì)面向國(guó)有企業(yè)的公司治理準(zhǔn)則；而國(guó)有企業(yè)規(guī)范運(yùn)作指引則是對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理準(zhǔn)則的細(xì)化和落地，主要從國(guó)有企業(yè)公司治理、董監(jiān)高人員管理、股東和國(guó)家所有人行為規(guī)范、信息披露管理、募集資金管理、內(nèi)部控制、重大事項(xiàng)管理、社會(huì)責(zé)任等方面進(jìn)行闡釋。這項(xiàng)制度規(guī)范工作是政策、理論與實(shí)踐相互結(jié)合和統(tǒng)一的載體，將清晰劃定國(guó)企決策行為的紅線、底線和高壓線，除此之外，則“法無(wú)禁止即可為”，從而明顯地增強(qiáng)各利益相關(guān)者對(duì)國(guó)企改革的可信賴性和國(guó)企行為的可預(yù)測(cè)性，提升整個(gè)社會(huì)營(yíng)商環(huán)境的可靠性和商業(yè)規(guī)則的公平性，進(jìn)而極大地推動(dòng)公平交易的開(kāi)展以及在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的合作，降低經(jīng)濟(jì)交易中的成本和不確定性，提升和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)效率、競(jìng)爭(zhēng)能力及創(chuàng)新意識(shí)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)的企業(yè)家更愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值（畢竟在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，很多時(shí)候不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就是最大的風(fēng)險(xiǎn)）。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)治理與利益相關(guān)者治理的平衡及相互協(xié)同

國(guó)資委作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)或國(guó)有股東的所有權(quán)代表，依法履行出資者職能，行使國(guó)有股東權(quán)利，追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)即國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，從這一點(diǎn)上看，國(guó)有產(chǎn)權(quán)與其他產(chǎn)權(quán)主體之間的目標(biāo)及公司治理的效率標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有明顯區(qū)別的。但是，作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)的行使主體，其所追求的目標(biāo)顯然是多元化的，不僅僅有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還有無(wú)法回避的、具硬性要求和約束力的政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)及政策目標(biāo)；或者換句話說(shuō)，國(guó)資委還具有另外一重屬性，即作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)資委行使的是公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，這是導(dǎo)致國(guó)有產(chǎn)權(quán)與非國(guó)有產(chǎn)權(quán)行為模式差異的根本原因。

從長(zhǎng)期的角度和抽象的角度來(lái)看，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的多元化目標(biāo)是符合所有利益相關(guān)者的根本利益的，但是在實(shí)際操作層面，國(guó)有企業(yè)中除國(guó)有產(chǎn)權(quán)以外的其他利益相關(guān)者，包括非國(guó)有股東、董監(jiān)高團(tuán)隊(duì)、員工、債權(quán)人、供應(yīng)商、合作商、顧客、政府其他相關(guān)部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，等等，其實(shí)都有各自相對(duì)獨(dú)立的利益訴求。不同利益相關(guān)者的訴求不盡相同，而且有多樣化的表現(xiàn)形式。此時(shí)，作為相對(duì)比較強(qiáng)勢(shì)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，如何有效平衡各方利益就成為其戰(zhàn)略制訂過(guò)程中需要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題，這是國(guó)有企業(yè)利益平衡機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，而利益相關(guān)者如何有效地參與公司治理、維護(hù)自身的合法權(quán)益，也成為國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中潛在的不確定因素，處理不好的話會(huì)存在較大變數(shù)。

此時(shí)，作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)，要努力做好利益相關(guān)者分析和利益相關(guān)者管理（如采用“權(quán)力/動(dòng)態(tài)性矩陣”和“權(quán)力/利益矩陣”等方法），針對(duì)不同的利益相關(guān)者采取不同的管理策略和治理方法，同時(shí)要積極參與社會(huì)事務(wù)并承擔(dān)更多的力所能及的社會(huì)責(zé)任，做好各利益相關(guān)者之間的利益平衡和有效協(xié)調(diào)。從各級(jí)政府推進(jìn)國(guó)企改革的角度來(lái)說(shuō)，就是要做好經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與國(guó)家戰(zhàn)略的平衡、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益（尤其是要客觀評(píng)價(jià)大型國(guó)企在基礎(chǔ)設(shè)施投資中產(chǎn)生的外溢效應(yīng)）的平衡、經(jīng)濟(jì)利益獲取與國(guó)有企業(yè)控制權(quán)的平衡，以及經(jīng)濟(jì)利益獲取與其他利益相關(guān)者（包括但不限于員工）利益分配的平衡。復(fù)雜利益的平衡點(diǎn)，正是國(guó)企深化改革的著力點(diǎn)。

成為“超級(jí)股東”與自我設(shè)限“有所為有所不為”的平衡及尺度把握

在通過(guò)產(chǎn)權(quán)多元化而形成的混合所有制企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)有資本的“超級(jí)股東”身份是非常明顯的，這具體體現(xiàn)在：黨組織作為“領(lǐng)導(dǎo)中心”對(duì)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的深度嵌入，通過(guò)多層持股和交叉持股等手段形成的控制權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)金流權(quán)的明顯偏離，由政府相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)偏好所帶來(lái)的隱性影響力等多個(gè)方面（有些國(guó)家在特別事項(xiàng)上還會(huì)設(shè)置國(guó)有資本的“黃金股”）。“超級(jí)股東”身份極大地提升了國(guó)有資本的影響力和控制力，使混合所有制企業(yè)更具利益相關(guān)者導(dǎo)向進(jìn)而避免社會(huì)福利損失并有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所承擔(dān)的政治或政策目標(biāo)。

但是，執(zhí)行這些政治或政策目標(biāo)可能會(huì)偏離中小股東等私有非控股股東的利益，也可能會(huì)帶來(lái)混合所有制企業(yè)的活力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力下降、定位困難和預(yù)算軟約束、決策效率偏低、非國(guó)有資本進(jìn)入意愿不高等負(fù)面影響，不利于市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。此時(shí)，借鑒上市公司治理結(jié)構(gòu)安排中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的“中小投資者利益保護(hù)”理念就顯得彌足珍貴。國(guó)有資本是否愿意及是否能自我設(shè)限、“有所為有所不為”、適當(dāng)節(jié)制，甚至在某些情況下“綁住自己的雙手”，就成為混合所有制改革成敗的關(guān)鍵所在。只有這樣，才能在國(guó)有資本和非國(guó)有資本之間建立起更加充分的信任關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而不是劣勢(shì)疊加。

公司章程是現(xiàn)代企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)安排的核心要件，如何通過(guò)公司章程對(duì)“超級(jí)股東”或控股股東有所約束、保障中小股東利益、鼓勵(lì)中小股東積極參與企業(yè)決策過(guò)程，對(duì)部分重大決策考慮以否決制或分類表決制來(lái)構(gòu)造各權(quán)力主體之間的制衡關(guān)系等，都值得我們作更深入的思考。在符合《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、公司治理準(zhǔn)則和規(guī)范運(yùn)作指引等明確的共性要求的基礎(chǔ)上，公司章程應(yīng)該充分體現(xiàn)“意思自治”原則及每家公司根據(jù)自身具體情況所做的特殊管治安排，不應(yīng)人云亦云、陷入形式主義。

國(guó)有企業(yè)中的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的平衡及嵌入融合

一方面，在國(guó)有企業(yè)引入現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)這一關(guān)鍵問(wèn)題上，我們要避免對(duì)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的“神化”“泛化”和“形式化”。確實(shí)，好的公司治理非常重要，一家公司沒(méi)有好的公司治理是萬(wàn)萬(wàn)不能的；但是，好的公司治理也不是萬(wàn)能的，一家公司的經(jīng)營(yíng)成敗，受制于很多因素，包括營(yíng)商環(huán)境、行業(yè)特征、商業(yè)模式、公司治理等多個(gè)方面。此時(shí)，過(guò)度地強(qiáng)調(diào)或突出公司治理，把公司治理作為“萬(wàn)靈藥”或者“替罪羊”，恐怕不是合適的做法。我們要就事論事，不能把所有的公司成功都?xì)w因加冕在公司治理身上，也不能把所有的公司失敗都?xì)w咎于其公司治理出了問(wèn)題，這顯然是公司治理的“不可承受之重”了。

還有，所謂的規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)很容易被人極端化或“一刀切”，人們常常會(huì)誤以為存在著一種“放諸四海而皆準(zhǔn)”的公司治理結(jié)構(gòu)。但是，在多數(shù)情況下，這顯然是有點(diǎn)一廂情愿了。現(xiàn)實(shí)中其實(shí)并不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的、為人廣泛接受的公司治理分析框架。不同學(xué)科、不同背景（會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、金融、法律、經(jīng)濟(jì)、管理、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、組織行為、決策科學(xué)、心理學(xué)，等等）的人都在談?wù)摴局卫恚谴蠹宜懻摰木唧w話題、切入角度、研究方法、態(tài)度立場(chǎng)等卻可能是千差萬(wàn)別、南轅北轍的。很多公司治理研究方面的爭(zhēng)論以及很多公司管治危機(jī)恐怕都是由此而起。很多的公司治理結(jié)構(gòu)安排要充分發(fā)揮作用，都是狀態(tài)依存的，受制于其所處的公司治理環(huán)境，以及與其他公司治理機(jī)制之間的互動(dòng)關(guān)系（相互補(bǔ)充促進(jìn)還是相互替代平衡）情況，“一刀切”的方法可能是非常危險(xiǎn)的。例如：應(yīng)該如何看待類別投票權(quán)設(shè)計(jì)這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)或公司治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新？董事長(zhǎng)和總經(jīng)理一定要分設(shè)才是最好的治理結(jié)構(gòu)安排嗎？獨(dú)立董事所占比例真的是越多越好嗎？董事會(huì)背景應(yīng)該越來(lái)越多元化嗎？高管內(nèi)部的薪酬倍數(shù)及企業(yè)內(nèi)部的薪酬倍數(shù)應(yīng)該如何設(shè)計(jì)才是最恰當(dāng)?shù)?？等等?/p>

此外，公司治理很容易變得形式化、虛擬化，中看不中用。如果我們是為了公司治理而規(guī)范公司治理的話，那么我們所強(qiáng)調(diào)的公司治理規(guī)范很有可能是形式上的，缺少了對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的依托和對(duì)終極目標(biāo)的追求，公司治理就成了“無(wú)源之水、無(wú)本之木”，其作用效果也必然會(huì)大打折扣。

另一方面，我們還必須看到國(guó)有企業(yè)中的若干特殊管治安排（并不是全部）有其存在的現(xiàn)實(shí)合理性和必要性。正如習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上的講話中所強(qiáng)調(diào)的那樣，“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，‘特’就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實(shí)、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴(yán)格”。

國(guó)有企業(yè)中的特殊管治安排主要包括以下幾個(gè)方面：所有權(quán)的多層委托代理、中央及省市的巡視和反腐、政府審計(jì)、國(guó)資監(jiān)管、政府業(yè)務(wù)部門監(jiān)督、黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委會(huì)監(jiān)督、職代會(huì)監(jiān)督、工會(huì)監(jiān)督、外派監(jiān)事及外派監(jiān)事會(huì)、外派董事及所有權(quán)代表制度、外部董事、職工董事和/或職工監(jiān)事、外部董事長(zhǎng)制度、財(cái)務(wù)總監(jiān)委派、政治任命高管（通常是“班子成員”）的薪酬管制和薪酬倒掛、隱性激勵(lì)、晉升激勵(lì)等，這是一種多層次、多主體而且比較復(fù)雜的管治安排。這些特殊的管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)下的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、利益相關(guān)者治理之間的相互融合和互動(dòng)機(jī)理是關(guān)系到國(guó)企改革成敗的重大理論及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此時(shí)，物理式的和平面化的結(jié)合不難做到，但如何做到化學(xué)式的和立體化的融合則是一種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何明確各政府管理部門的權(quán)責(zé)界限，理順各監(jiān)督機(jī)制之間的互動(dòng)關(guān)系，客觀評(píng)價(jià)和改進(jìn)各監(jiān)督機(jī)制的作用效果，值得我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中進(jìn)一步深入思考。

“雙向進(jìn)入，交叉任職”是一種比較常見(jiàn)的制度安排，可以減少公司治理結(jié)構(gòu)重疊設(shè)置的運(yùn)行成本，但是這種做法容易帶來(lái)角色定位的困擾和實(shí)際操作層面的角色分離。因此，國(guó)有企業(yè)治理實(shí)踐過(guò)程中的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法有必要及時(shí)加以總結(jié)、優(yōu)化、固化和推廣，例如，所有權(quán)代表制度，職工董事和外部監(jiān)事制度，董事會(huì)分層安排與提升監(jiān)事會(huì)權(quán)威，明確黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和職工民主管理作用的職責(zé)定位、具體方式、工作程序和有效途徑，建設(shè)自內(nèi)而外、自外而內(nèi)以及內(nèi)外聯(lián)合的監(jiān)督體系，強(qiáng)化國(guó)資委的獨(dú)立性，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)情況向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告制度，社會(huì)責(zé)任履行情況、主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況、高管背景及其薪酬持股情況等重要信息充分公開(kāi)并接受社會(huì)公眾輿論監(jiān)督制度，等等。

糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制的平衡及良性循環(huán)

黨的十八大和黨的十九大以來(lái)，考慮到之前國(guó)企改革過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)由于產(chǎn)權(quán)主體缺失、代理問(wèn)題突出、約束機(jī)制不力等原因而導(dǎo)致部分國(guó)有企業(yè)在改制及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國(guó)有企業(yè)的糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制建設(shè)得到明顯強(qiáng)化。國(guó)務(wù)院2015年11月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》，明確指出要“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體系”。

糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制具體體現(xiàn)在，要求企業(yè)重大決策必須先由黨委（黨組）研究提出意見(jiàn)建議，涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)、經(jīng)理班子作出決策；明確責(zé)任追究范圍，對(duì)違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員，嚴(yán)格界定違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任、嚴(yán)肅追究問(wèn)責(zé)、實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度；對(duì)國(guó)有資產(chǎn)配置項(xiàng)目規(guī)劃、評(píng)估、審核、交易、收支等過(guò)程實(shí)施電子化監(jiān)督管理，完整記錄國(guó)資營(yíng)運(yùn)各類動(dòng)態(tài)信息，形成“來(lái)源可溯、去向可查、監(jiān)督留痕、責(zé)任可究”的完整信息鏈條。

同時(shí)，毋庸諱言，當(dāng)前的國(guó)企改革進(jìn)展不及預(yù)期，很大一部分原因在于各級(jí)政府和國(guó)有企業(yè)“求穩(wěn)怕錯(cuò)”的畏懼心理。確實(shí)，國(guó)企改革動(dòng)見(jiàn)觀瞻，如果處理不當(dāng)則很有可能會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失等不良影響；同時(shí)，當(dāng)前的國(guó)企改革政策數(shù)量眾多，但政策體系的系統(tǒng)性和內(nèi)在的一致性尚存在不明朗之處，以原則性規(guī)定居多，具體的權(quán)責(zé)劃分、操作指引和實(shí)施路線圖等還不能完全配套，部分政策之間甚至可能還存在相互沖突和矛盾之處，此時(shí)，出于避免被追責(zé)動(dòng)機(jī)而產(chǎn)生的“求穩(wěn)怕錯(cuò)、不作為”現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

國(guó)有企業(yè)的深化改革是一項(xiàng)探索性實(shí)驗(yàn)，需要鼓勵(lì)大膽的體制機(jī)制創(chuàng)新，煥發(fā)國(guó)企高管團(tuán)隊(duì)的企業(yè)家精神，因此在當(dāng)前強(qiáng)化糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制的同時(shí)，還要設(shè)計(jì)與之相平衡的容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制。只有通過(guò)不斷的試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)的良性循環(huán)和正向反饋，國(guó)有企業(yè)的深化改革之路才能真正平穩(wěn)、有序地向前推進(jìn)。習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，為我們建立容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制提供了基本思路，即把在推進(jìn)改革中因先行先試出現(xiàn)的一些失誤和錯(cuò)誤同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)高管團(tuán)隊(duì)是否“善意”地行使了其所擁有的對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)，是否從中獲取了歸屬于其個(gè)人的控制權(quán)的私有利益或不當(dāng)?shù)美?，是判斷其是否能獲得容錯(cuò)免責(zé)的必要條件。在習(xí)近平總書(shū)記基本思路的指導(dǎo)之下，我們有必要設(shè)計(jì)出更加具體的、更具可操作性的關(guān)于容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)施方案，明確其具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)界定，規(guī)范其操作程序，并接受社會(huì)公眾監(jiān)督。這一實(shí)施方案既要為國(guó)有企業(yè)的企業(yè)家創(chuàng)新?lián)?dāng)行為提供制度保障，又不能成為違法亂紀(jì)行為的擋箭牌。

公司治理和監(jiān)督制度建設(shè)中的成本-收益平衡及適度監(jiān)管

公司治理及監(jiān)督制度的建設(shè)是有成本的，而且可能所費(fèi)不菲。要建立起規(guī)范的公司治理機(jī)制，即使是形式上的規(guī)范，也需要公司付出不小的代價(jià)。以公司的上市過(guò)程為例，至少會(huì)面臨稅費(fèi)補(bǔ)繳、賬務(wù)調(diào)整等財(cái)務(wù)規(guī)范成本，支付給證券公司的投行保薦費(fèi)用，支付給律師事務(wù)所的法律服務(wù)費(fèi)用，支付給會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)服務(wù)費(fèi)用，支付給獨(dú)立董事的津貼費(fèi)用，支付給財(cái)經(jīng)媒體的公關(guān)費(fèi)用，以及上市后公司可能不得不面對(duì)的遵循成本、訴訟費(fèi)用、控制權(quán)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，等等，不一而足。類似地，如果對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不計(jì)成本地過(guò)度監(jiān)督的話，同樣會(huì)影響監(jiān)督的效能發(fā)揮，這可能具體表現(xiàn)為過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)反感及不愿意承擔(dān)責(zé)任、決策鏈條冗長(zhǎng)及請(qǐng)示環(huán)節(jié)增加、潛在商業(yè)機(jī)會(huì)的喪失及營(yíng)商成本的增加、為配合各項(xiàng)監(jiān)督檢查所產(chǎn)生的非生產(chǎn)性的時(shí)間和精力的過(guò)度投入，等等。

從“管人、管事、管資產(chǎn)”向“以管資本為主”的過(guò)渡，就在一定程度上體現(xiàn)了成本-收益平衡的理念。“以管資本為主”的目的在于將各級(jí)國(guó)資委或國(guó)資局從繁瑣的企業(yè)管理事務(wù)中脫身出來(lái)，重點(diǎn)從事監(jiān)督工作，而不是管理工作，將公司的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交還給董事會(huì)和經(jīng)理層，各司其職、各盡所能，從審核、審批企業(yè)重大事項(xiàng)為主向優(yōu)化國(guó)有資本布局為主轉(zhuǎn)變，從管企業(yè)為主向管董事會(huì)為主轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步地，我們應(yīng)建立關(guān)于國(guó)有企業(yè)公司治理和監(jiān)督制度的整合框架，重視各項(xiàng)監(jiān)督資源的統(tǒng)籌協(xié)同，追求在達(dá)到良好治理效果和滿意監(jiān)督效能基礎(chǔ)上的監(jiān)督成本最小化，重視各種治理機(jī)制和監(jiān)督制度安排之間的相互替代和相互依存（涵蓋現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)特殊管治安排以及正式、非正式制度環(huán)境等多維視角，限于篇幅此處不展開(kāi)討論），實(shí)現(xiàn)適度有“效”監(jiān)管（效率、效能、效果）。例如，隨著廉潔自律和輿論監(jiān)督氛圍的逐漸形成以及制度規(guī)范的不斷健全，對(duì)國(guó)有企業(yè)的微觀層面的監(jiān)督強(qiáng)度就可以考慮適當(dāng)降低。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政策指導(dǎo)與制度規(guī)范的平衡及相互配合涉及到國(guó)企改革是否能更加規(guī)范且更具普適性和可操作性，國(guó)有產(chǎn)權(quán)治理與利益相關(guān)者治理的平衡及相互協(xié)同涉及國(guó)企改革的效率標(biāo)準(zhǔn)，成為“超級(jí)股東”與自我設(shè)限“有所為有所不為”的平衡及尺度把握涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)行使方式，國(guó)有企業(yè)中的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的平衡及嵌入融合涉及國(guó)有企業(yè)治理層的運(yùn)作模式安排，糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制的平衡及良性循環(huán)則涉及國(guó)有企業(yè)的企業(yè)家精神是否能真正激發(fā)出來(lái)，而公司治理和監(jiān)督制度建設(shè)中的成本-收益平衡及適度監(jiān)管則涉及在國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)性價(jià)比的最優(yōu)匹配。

這些平衡機(jī)制的建立及關(guān)鍵問(wèn)題的解決并不容易，我們要準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)地理解當(dāng)前各種關(guān)于國(guó)企改革的理論思路和實(shí)踐方案之間的爭(zhēng)鳴要義，并客觀分析其內(nèi)在依據(jù)的合理內(nèi)核和其中可能存在的盲點(diǎn)偏誤，進(jìn)而建構(gòu)具有中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)改革理論和制度安排，實(shí)現(xiàn)新的、更高層次的綜合及對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司“善治”，找準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)深化改革的落腳點(diǎn)、立足點(diǎn)和發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，妥善考慮相關(guān)因素，做好各利益相關(guān)主體之間的協(xié)調(diào)、平衡、相容和多贏，公開(kāi)透明、依法治企、責(zé)權(quán)利相匹配，把握好國(guó)企改革的次序、節(jié)奏和力度，抓好落實(shí)、主動(dòng)攻堅(jiān)克難，而不是陷入“父子騎驢”“左右為難”的困境中無(wú)法自處。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17ZDA086）

責(zé) 編／周于琬

Analysis of the Balance Mechanism in the Corporate Governance of the State-owned Enterprises

Xin Yu

Abstract: At the organizational and operational levels, it is of important significance to create a balance mechanism in the corporate governance and supervision system of the state-owned enterprises and thus achieve a higher-level integration and good governance of the state-owned enterprises. At present, the balance mechanism for the corporate governance and supervision system of the state-owned enterprises is reflected in six areas: the balance and cooperation between policy guidance and institutional norms, the balance and coordination between state-owned property rights governance and stakeholder governance, the balance between becoming "super shareholders" and the self-imposed limit of "focusing on certain tasks and putting others aside", the balance and integration of special governance arrangements in state-owned enterprises and the modern corporate governance structure, the balance of the corrective and accountability mechanism and the fault-tolerant incentive mechanism, and the cost-benefit balance and moderate regulation in the corporate governance and supervision system. As a result, it is necessary to propose a number of policy recommendations for improving these six balance mechanisms.

Keywords: new era, state-owned enterprises, corporate governance, supervision system, balance mechanism