【摘要】就業(yè)是民生之本。具有政府主導(dǎo)屬性的公共投資與重大項目有著多重就業(yè)效應(yīng)，發(fā)揮其直接就業(yè)效應(yīng)，不僅是當(dāng)前就業(yè)形勢的迫切要求，也是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向的本質(zhì)要求。建立行之有效的就業(yè)評估機制，不僅是強化公共投資與重大項目就業(yè)導(dǎo)向、充分發(fā)揮其就業(yè)效應(yīng)的必然要求，也有助于完善整合多部門力量，切實落實就業(yè)優(yōu)先政策體系。

【關(guān)鍵詞】就業(yè) 公共投資與重大項目 就業(yè)評估

【中圖分類號】F249.2 【文獻標(biāo)識碼】A

“強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，促進高質(zhì)量充分就業(yè)”是黨的二十大報告提出的“增進民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的重要措施之一。充分發(fā)揮公共投資與重大項目在帶動就業(yè)方面的作用，對于促進高質(zhì)量充分就業(yè)具有重要作用。近年來受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化，特別是受疫情影響，我國就業(yè)形勢相對嚴(yán)峻，“穩(wěn)經(jīng)濟”“保就業(yè)”成為從中央到地方各級黨委和政府工作的重中之重，但當(dāng)前公共投資和重大項目直接帶動就業(yè)的作用尚未充分凸顯。建立就業(yè)評估機制以強化公共投資和重大項目的就業(yè)導(dǎo)向是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的本質(zhì)要求，既離不開政府治理理念的轉(zhuǎn)變，也離不開政府治理體系和治理能力的進一步完善和提升。

公共投資與重大項目的就業(yè)效應(yīng)

公共投資與重大項目對經(jīng)濟社會運行有著多重影響效應(yīng)，對就業(yè)促進也有著多重影響效應(yīng)。就其對就業(yè)的影響而言，既包含間接效應(yīng)，又包含直接效應(yīng)；既包含總量效應(yīng)，也包含結(jié)構(gòu)效應(yīng)；既包含積極效應(yīng)，也可能包含消極效應(yīng)。

公共投資和重大項目對就業(yè)促進的間接效應(yīng)指的是，通過政府主導(dǎo)的投資項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激活社會投資和消費等提振經(jīng)濟的方式對就業(yè)發(fā)揮的促進作用。而直接效應(yīng)指的是公共投資和重大項目在項目建設(shè)和運行過程中對就業(yè)的直接吸納作用。近年來受全球經(jīng)濟低迷和疫情影響，加大公共投資以降低失業(yè)率的做法成為全球各經(jīng)濟體的主要政策措施之一?？偭啃?yīng)指的是公共投資與重大項目通過直接或間接方式帶來的就業(yè)崗位規(guī)模的擴大。結(jié)構(gòu)效應(yīng)指的是公共投資與重大項目對就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，這種影響可以是有意識的，也可以是無意識的，其中有意識的影響指的是政府通過設(shè)定投資方向和構(gòu)成的方式影響一個國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，進而影響勞動力市場的供需結(jié)構(gòu)。譬如，美國出臺的《2022年芯片和科學(xué)法案》雖然旨在通過提供數(shù)百億美元促進美國半導(dǎo)體的研究和制造，但其中有很多條款涉及到相關(guān)的人才培養(yǎng)和半導(dǎo)體制造等行業(yè)勞動力的培育。黨的二十大報告提出“促進高質(zhì)量充分就業(yè)”，這既離不開勞動力市場需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也離不開勞動力供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以政府投資的方式引導(dǎo)勞動力市場供需結(jié)構(gòu)變化，不僅有著提升國家和地區(qū)經(jīng)濟競爭力的積極意義，對于優(yōu)化和提升勞動力供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，特別是對青年勞動力的培育也有著積極意義。

公共投資和重大項目對就業(yè)促進的積極效應(yīng)得到了普遍認(rèn)可，但如果投資項目定位不當(dāng)，也可能產(chǎn)生消極影響。所謂的消極影響可以從兩個角度來理解：一是從政府投資與非政府投資的關(guān)系及其對市場秩序影響的角度；二是從用工替代及其示范作用的角度。從第一個角度來看，由政府主導(dǎo)的公共投資和重大項目主要限定于市場不能有效配置資源的、具有公益性和外部效益的公共領(lǐng)域。對這些領(lǐng)域的投資有利于改善經(jīng)濟和社會運行的基礎(chǔ)，這也是各國通行的做法。在市場成熟度高、競爭激烈的領(lǐng)域，公共投資和重大項目的介入則可能會影響市場秩序、擠壓社會資本生存空間，甚至打壓民營資本的信心，最終通過影響經(jīng)濟秩序而傷及就業(yè)。為了避免政府主導(dǎo)的公共投資和重大項目對市場秩序可能帶來的不良影響，特別是避免在競爭性領(lǐng)域?qū)γ駹I資本的擠壓，公共投資和重大項目往往涉及的是基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域，或因具有外部性或風(fēng)險性而社會資本不愿或難以介入，但對國計民生又有著重要影響的領(lǐng)域。國務(wù)院出臺的并于2019年7月1日開始施行的《政府投資條例》明確指出：“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。”從第二個角度來看，如果公共投資和重大項目涉及的是智能化、自動化程度高的領(lǐng)域，或者說勞動替代率較高的領(lǐng)域，那么不僅無助于直接的就業(yè)促進，而且還會因政府主導(dǎo)項目的示范引領(lǐng)作用，帶動相關(guān)行業(yè)勞動替代率的增加。因此，除了基于技術(shù)創(chuàng)新和引領(lǐng)需要，公共投資和重大項目不應(yīng)盲目聚集于資本密集型和技術(shù)密集型領(lǐng)域，在就業(yè)形勢相對嚴(yán)峻的時期應(yīng)更多地側(cè)重于勞動密集型領(lǐng)域。此外，即便是那些基于技術(shù)進步和創(chuàng)新引領(lǐng)需要的政府主導(dǎo)項目，也要從技能型人才培育的角度賦予其責(zé)任，以引領(lǐng)和優(yōu)化人力資源的供給與配置。

公共投資與重大項目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性

公共投資與重大項目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性是由當(dāng)前就業(yè)形勢所決定的。盡管公共投資與重大項目對就業(yè)促進有著多重效應(yīng)，但在特定時期應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會運行的實際情況，側(cè)重發(fā)揮其特定效應(yīng)。就業(yè)問題不僅是民生問題、經(jīng)濟問題，更是社會問題，甚至是政治問題。國外的經(jīng)驗表明，失業(yè)率的上升不僅影響民生，而且也會影響社會的穩(wěn)定。近年來受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化，特別是受疫情影響，我國就業(yè)形勢特別是青年等重點人群的就業(yè)形勢相對嚴(yán)峻。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2022年上半年一度上升至6.1%，下半年雖有回落，但大多在5.5%及以上。在就業(yè)形勢相對嚴(yán)峻的背景下，重點人群的就業(yè)問題尤其突出。2022年7月份，16—24歲城鎮(zhèn)青年失業(yè)率為19.9%。同年，全國高校畢業(yè)生規(guī)模達到了1076萬人。盡管大多數(shù)高校的畢業(yè)生年終去向落實率達到了九成以上，但其中包含了相當(dāng)比例的靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、公益性崗位或見習(xí)、實習(xí)等非穩(wěn)定性或臨時性崗位。

2022年國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺“穩(wěn)就業(yè)”相關(guān)政策措施，各地也結(jié)合實際積極出臺各種形式的“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”措施，各類政策工具做到了“能用盡用”。通過各方共同努力，2022年我國就業(yè)局勢總體穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟的逐步回暖，2023年我國就業(yè)形勢將進一步趨于平穩(wěn)，但就業(yè)的總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，并且隨著高校畢業(yè)生規(guī)模的持續(xù)增加（2023年高校畢業(yè)生規(guī)模預(yù)計將達1158萬人），青年等重點人群的就業(yè)壓力仍不容小覷。在這樣的現(xiàn)實背景下，發(fā)揮公共投資與重大項目直接帶動就業(yè)的作用，在當(dāng)前有著緊迫性。值得注意的是，發(fā)揮公共投資和重大項目的直接效應(yīng)也日益得到黨中央的高度重視。2022年7月5日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委《關(guān)于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》、2023年1月10日國家發(fā)展改革委出臺的《國家以工代賑管理辦法》等，就是發(fā)揮公共投資和重大項目的直接就業(yè)效應(yīng)的最好例證。

公共投資與重大項目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的本質(zhì)要求。就業(yè)是民生之本，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持在推動高質(zhì)量發(fā)展中強化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動我國就業(yè)工作取得歷史性成就。黨的二十大報告強調(diào)：“強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，促進高質(zhì)量充分就業(yè)。”簡言之，就業(yè)優(yōu)先政策就是強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，將就業(yè)問題置于宏觀政策層面，財稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等的出臺和實施要優(yōu)先考慮就業(yè)問題?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》指出：“堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，健全就業(yè)目標(biāo)責(zé)任考核機制和就業(yè)影響評估機制。”國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”就業(yè)促進規(guī)劃》指出：“健全就業(yè)影響評估機制，制定實施宏觀政策時要充分考慮對就業(yè)的影響，提升重大政策規(guī)劃、重大工程項目、重大生產(chǎn)力布局對就業(yè)的促進作用。”人社部印發(fā)的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也明確指出：“堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，將更加充分更高質(zhì)量就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，將穩(wěn)定和擴大就業(yè)作為宏觀調(diào)控的下限，健全財政、貨幣、就業(yè)等政策協(xié)同和傳導(dǎo)落實機制，強化就業(yè)影響評估，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與就業(yè)擴大良性互動。”公共投資與重大項目具有政府主導(dǎo)屬性和突出的經(jīng)濟和社會影響，明確其就業(yè)導(dǎo)向，發(fā)揮其直接帶動就業(yè)的作用，不僅是就業(yè)優(yōu)先政策的要求，而且能夠有效、及時地發(fā)揮“穩(wěn)就業(yè)”“保民生”的作用。

然而就業(yè)導(dǎo)向和直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性在各地公共投資與重大項目的實踐當(dāng)中體現(xiàn)還不夠明顯。通過加大公共投資力度、實施重大項目的方式提振經(jīng)濟，以達到穩(wěn)經(jīng)濟、保增長的目的，成為各級政府的重要政策措施，而經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長則會從長遠意義上對高質(zhì)量充分就業(yè)產(chǎn)生綜合性的積極影響。“經(jīng)濟增長固然是就業(yè)增長的前提和必要條件，但卻不是充分條件。國際和國內(nèi)經(jīng)驗都表明，經(jīng)濟增長并不自動導(dǎo)致最大化就業(yè)，而且一定的增長速度并不以相同的比例帶動就業(yè)增長。”①在一些地方實踐當(dāng)中，公共投資和重大項目的立項往往側(cè)重于經(jīng)濟效應(yīng)，缺乏明確的就業(yè)導(dǎo)向，甚至被用于“保GDP”或“拉升GDP”。這會導(dǎo)致公共投資與重大項目偏離其本應(yīng)該所屬的公共領(lǐng)域，進入競爭性領(lǐng)域，造成對社會資本投資的擠壓，甚至對民營資本特別是中小微企業(yè)的生存空間造成擠壓。這種擠壓既不利于良性市場秩序的形成，也將最終因為傷及經(jīng)濟運行而影響就業(yè)。在經(jīng)濟收益的驅(qū)使下，公共投資與重大項目也容易偏向資金密集型和技術(shù)密集型的領(lǐng)域，進而因就業(yè)替代效應(yīng)而不利于就業(yè)機會的增加。此外，就業(yè)評估機制的缺乏也是影響公共投資與重大項目充分發(fā)揮就業(yè)效應(yīng)的重要因素。

就業(yè)評估與公共投資和重大項目就業(yè)導(dǎo)向的推進和落實

“就業(yè)優(yōu)先”已被提到國家戰(zhàn)略層面，就業(yè)優(yōu)先政策的充分和有效落實需要各級政府及相關(guān)部門的共同努力。影響公共投資與重大項目的就業(yè)效應(yīng)特別是直接就業(yè)效應(yīng)的因素主要包括以下四個方面。一是經(jīng)濟增長導(dǎo)向強于就業(yè)導(dǎo)向。中央和地方的“十四五”規(guī)劃都不同程度地提到“堅持經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向”，將就業(yè)工作置于經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置。二是一些地方政府通常默認(rèn)就業(yè)效應(yīng)是經(jīng)濟增長的自然結(jié)果，這會導(dǎo)致公共投資和重大項目立項時偏向于經(jīng)濟效益。三是追求GDP的慣性思維以及相關(guān)考核的硬性要求，也在一定程度上迫使地方政府側(cè)重考慮經(jīng)濟增長因素，而就業(yè)相關(guān)考核的弱化則在一定程度上影響了“就業(yè)優(yōu)先”的有效落實。四是“大就業(yè)觀”尚未充分樹立，政府職能部門聯(lián)動和整合的相對缺乏或相對松散，在落實公共投資與重大項目的就業(yè)導(dǎo)向、明確其就業(yè)效應(yīng)時，甚至?xí)霈F(xiàn)人社部門“一頭熱”或缺位的現(xiàn)象。

之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，其根本原因在于缺乏對于公共投資與重大項目行之有效的就業(yè)評估機制，并因此導(dǎo)致“就業(yè)優(yōu)先”的考核要求弱化。中央和地方“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和就業(yè)相關(guān)的規(guī)劃都在一定程度上強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，強調(diào)對重大投資項目、重大工程項目等進行就業(yè)影響評估，但如何評估特別是如何對公共投資和重大項目的就業(yè)效用進行評估，還缺乏相對明確的政策規(guī)定。在政策文本和政策實踐層面，甚至?xí)霈F(xiàn)人社部門“一頭熱”的現(xiàn)象。人社部門對就業(yè)優(yōu)先、就業(yè)導(dǎo)向和就業(yè)影響評估的強調(diào)，并未得到其他職能部門的充分重視。譬如，國家發(fā)改委關(guān)于《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》對政府投資項目可行性論證提出了多方面的要求，但缺乏就業(yè)相關(guān)的評價?！墩顿Y條例》的項目批準(zhǔn)條件中提及了技術(shù)經(jīng)濟可行性和社會效益分析，但社會效益不僅指代不明確，也未明確提及就業(yè)議題。再以地方政策文本為例，2022年5月1日執(zhí)行的《江蘇省就業(yè)促進條例》第十六條明確指出：“縣級以上地方人民政府建立公共投資和重大項目帶動就業(yè)的評估機制，在規(guī)劃編制、投資審批、資金安排、項目管理時，把增加就業(yè)崗位和優(yōu)化人力資源配置作為評價項目的重要指標(biāo)。在審批政府投資項目和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、申請和安排財政資金時，同等條件下優(yōu)先安排就業(yè)帶動能力強和就業(yè)質(zhì)量高的項目。”但這一政策還沒有充分體現(xiàn)在發(fā)改委等其他部門的政策文本當(dāng)中?！督K省政府投資管理辦法》雖然規(guī)定了政府投資領(lǐng)域，強調(diào)了對政府投資的經(jīng)濟社會效益分析，但并沒有明確政府投資的就業(yè)導(dǎo)向，也未提及就業(yè)評估?！督K省政府投資基金管理辦法》雖然強調(diào)了政府投資基金應(yīng)當(dāng)“堅持落實國家戰(zhàn)略，貫徹省委、省政府決策部署”，但并沒有提及“就業(yè)優(yōu)先”。

行之有效的就業(yè)評估機制的缺乏還與經(jīng)濟走強時就業(yè)促進工作的弱化有關(guān)?；仡櫢鲊木蜆I(yè)促進工作歷史可以看出，在經(jīng)濟走弱且就業(yè)問題凸顯時，公共投資與重大項目帶動就業(yè)的作用被普遍強調(diào)。譬如，2008年全球金融危機前后的一段時間內(nèi)，建立就業(yè)評估機制以發(fā)揮公共投資和重大項目帶動就業(yè)的作用被高度重視。2007年，《四川省“十一五”就業(yè)和社會保障規(guī)劃》指出：“建立投資項目就業(yè)影響評估制度，將對就業(yè)的影響作為決定政府投資項目的一個重要因素和核準(zhǔn)社會投資項目的指標(biāo)之一。”2009年，《陜西省就業(yè)促進條例》第十條提出“應(yīng)當(dāng)將促進就業(yè)影響作為立項的評估內(nèi)容”，南京市發(fā)改委和人社部門共同出臺了《投資項目就業(yè)評估工作意見》，該做法還曾獲評“2009年度中國社會政策十大創(chuàng)新”。其實早在2015年，《國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》就提出要“建立公共投資和重大項目建設(shè)帶動就業(yè)評估機制”。然而隨著經(jīng)濟增長和就業(yè)形勢改善，相應(yīng)的就業(yè)評估機制被弱化，甚至喪失持續(xù)性。

建立具有可操作性的就業(yè)評估機制以推進和落實政府主導(dǎo)的公共投資與重大項目的就業(yè)導(dǎo)向，不僅是發(fā)揮其直接帶動就業(yè)作用的必要措施，也應(yīng)當(dāng)成為一項持續(xù)性的公共政策設(shè)置。其一，建立公共投資與重大項目帶動就業(yè)的評估機制，可以明確政府資金和政府主導(dǎo)項目的就業(yè)導(dǎo)向，體現(xiàn)“就業(yè)優(yōu)先”的戰(zhàn)略地位。其二，建立就業(yè)評估機制可以規(guī)避政府投資對市場秩序的干擾，進而避免帶來負(fù)向就業(yè)效應(yīng)。其三，建立就業(yè)評估機制可以避免公共投資與重大項目的就業(yè)效應(yīng)掩蓋于經(jīng)濟增長目標(biāo)之下，進而避免就業(yè)效應(yīng)的不確定性。其四，建立就業(yè)評估機制有助于“就業(yè)優(yōu)先”的考核機制的完善，強化地方政府在就業(yè)和民生發(fā)展領(lǐng)域的責(zé)任。其五，建立就業(yè)評估機制有助于不同政府部門的聯(lián)動與整合，并促進政府治理體系的改革和完善。

行之有效且具有持續(xù)性的就業(yè)評估機制的建立，離不開政府治理理念的轉(zhuǎn)變、治理體系的完善，以及治理能力的提升。就治理理念而言，即樹立“大就業(yè)觀”，強化和落實“就業(yè)優(yōu)先政策”，強化和落實經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向和民生導(dǎo)向。所謂“大就業(yè)觀”，一是指針對就業(yè)問題要有大局觀念、全局觀念，甚至政治觀念，真正突出“就業(yè)優(yōu)先”的政策理念；二是指“促就業(yè)”、尤其是“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”，應(yīng)成為各級政府職能部門的共同責(zé)任。就治理體系而言，一是強化多部門的聯(lián)動與整合，真正做到將“就業(yè)優(yōu)先”落實到不同職能部門的政策及其執(zhí)行過程當(dāng)中；二是按“就業(yè)優(yōu)先”的政策要求，強化就業(yè)工作對地方黨政“一把手”的問責(zé)機制。就治理能力而言，應(yīng)加強多部門、多層次就業(yè)促進能力建設(shè)。落實“就業(yè)優(yōu)先政策”意味著，“促就業(yè)”“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”的能力建設(shè)不僅涉及人社部門，而且涉及眾多政府部門；相關(guān)能力建設(shè)不僅涉及就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，還涉及到如何確保經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，如何確保財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策凸顯就業(yè)優(yōu)先等方面。

（作者為南京大學(xué)就業(yè)質(zhì)量研究中心主任，南京大學(xué)社會學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①蔡昉：《如何認(rèn)識宏觀經(jīng)濟與就業(yè)的關(guān)系》，《湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》，2008年第6期。

責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲

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