【摘要】數(shù)字政府建設邁入新階段，各級政府更加需要有效防止數(shù)字形式主義。數(shù)字形式主義集中表現(xiàn)為政府上線的系統(tǒng)和平臺“不好用”以及通過系統(tǒng)和平臺下達的任務和指標“完不成”，其成因是政府運作邏輯對數(shù)字化應用能力不足的放大。數(shù)字形式主義的治理要在提升政府數(shù)字化應用能力的同時加強制度防范，包括嚴格把關項目立項、加強數(shù)字痕跡的分析和應用、優(yōu)化數(shù)字政府建設工作考核、做好先進經(jīng)驗的總結(jié)和推廣、強化對數(shù)字形式主義的懲治等。

【關鍵詞】數(shù)字形式主義   數(shù)字政府建設  痕跡管理  數(shù)據(jù)賦能

【中圖分類號】D035    【文獻標識碼】A

數(shù)字技術在政府管理和公共服務中的創(chuàng)新運用，形成了以“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“接訴即辦”為代表的典型實踐，大大提升了政府工作效率和治理績效，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但是，只注重外在形式而忽視實質(zhì)內(nèi)容的數(shù)字技術應用，即“數(shù)字形式主義”的存在，不僅會削弱數(shù)字政府建設的實效，還會造成財政資金的浪費。在數(shù)字政府建設邁入新階段的背景下，各級政府對數(shù)字技術的應用綜合性更強、規(guī)模更大，更加需要深刻認識數(shù)字形式主義的表現(xiàn)和成因，并予以有效治理。

數(shù)字形式主義的表現(xiàn)：從“不好用”和“完不成”角度切入分析

從用戶角度而言，數(shù)字形式主義集中表現(xiàn)為政府上線的系統(tǒng)和平臺“不好用”以及通過系統(tǒng)和平臺下達的任務和指標“完不成”。由此切入分析，數(shù)字形式主義的表現(xiàn)可概括為四種主要類型。

一是政府建立的數(shù)字系統(tǒng)和平臺淪為“擺設”。在國家大力推進數(shù)字政府建設背景下，各地都試圖通過構建政務信息系統(tǒng)和平臺提升政府治理績效，但是由于業(yè)務需求分析不夠、功能設計不全等原因，造成上線的系統(tǒng)和平臺不好用。這個時候，如果用戶有其它選擇，可以不使用這些系統(tǒng)和平臺解決問題、達成目標，從而使得這些系統(tǒng)和平臺沒有用戶，最終淪為“擺設”。例如，一些地方建設的政務熱線系統(tǒng)并不能有效回應公眾的訴求，公眾就不會使用這些政務熱線系統(tǒng)，而是會選擇更高層級政府搭建的網(wǎng)絡問政系統(tǒng)或互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開發(fā)的社交媒體平臺來表達訴求。

二是數(shù)字系統(tǒng)和平臺效率低下，反而給用戶造成負擔。當系統(tǒng)和平臺不好用而用戶（包括政府內(nèi)部用戶和公眾）又不得不用的時候，為了達成目標，用戶需要花費大量的時間和精力，原本為提升工作效率和方便公眾的數(shù)字技術應用，由于形式化問題較多，反倒帶來了負擔。例如，本可以通過政務信息系統(tǒng)之間共享數(shù)據(jù)來完成的審批或服務，卻讓公眾反復在平臺和系統(tǒng)中填寫數(shù)據(jù)和資料；本可以通過政務信息系統(tǒng)之間共享數(shù)據(jù)來獲取的數(shù)據(jù)，卻讓基層政府和工作人員一次次重復填報數(shù)據(jù)；本可以通過一個平臺就能集成實現(xiàn)相關功能，卻開發(fā)多個平臺讓工作人員和公眾安裝和使用。

三是通過政務系統(tǒng)下達的任務不合理，規(guī)定時間內(nèi)完不成。數(shù)字技術的運用，讓政府下達任務、分解任務、監(jiān)控任務執(zhí)行更加快捷和直觀。政府通過制定任務分解表、進度計劃表，開發(fā)數(shù)字地圖、數(shù)字駕駛艙等，落實推進工作。這些原本很好的數(shù)字技術應用創(chuàng)新，如果沒有設計好分工和進度，讓相關部門和基層工作人員在規(guī)定時間內(nèi)承擔過多任務，加之上級政府的反復催促和督促，相關人員很可能會敷衍對待，甚至虛假報告。系統(tǒng)和平臺不但沒有成為“好幫手”，反倒成了阻礙工作落實的“幫兇”。例如，一些地方在使用智慧督查系統(tǒng)設定任務時限時，落實工作過于搶時間，使智慧督查系統(tǒng)反倒“不智慧”。

四是數(shù)字化考核指標要求高，下級為了數(shù)字漂亮不惜造假。指標的量化和可視化展現(xiàn)，能夠直觀反映工作進展和任務完成情況。在很多政務信息系統(tǒng)和平臺的建設中，會針對工作考核設計可視化模塊，集中反映系統(tǒng)和平臺建設成效，突出考核手段的應用。但是，工作開展是有規(guī)律的，需要長期下功夫才能真正有所建樹，有時候數(shù)據(jù)好壞并不能代表工作成效。而可視化模塊應用很容易催生一些地方或部門為了數(shù)字漂亮，不再通過扎實工作達到指標，而是選擇造假。例如，一些推薦先進典型案例的政務信息系統(tǒng)，為了讓評選更具規(guī)模，層層加碼推薦指標，到基層成了難以完成的目標。

數(shù)字形式主義的成因：政府運作邏輯對數(shù)字化應用能力不足的放大

數(shù)字形式主義的形成需要結(jié)合我國推進數(shù)字政府建設的方式以及政府運作的邏輯加以分析。我國推進數(shù)字政府建設具有制度優(yōu)勢，能夠集中各方力量落實開發(fā)任務，能夠通過政策實現(xiàn)大范圍的部署，還能夠通過規(guī)?；瘧么龠M迭代創(chuàng)新。但是，部分地方和部門由于數(shù)字化應用能力不足，沒有充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，數(shù)字化系統(tǒng)和平臺建設質(zhì)量不高。一方面，搭建政務信息系統(tǒng)和平臺是一個專業(yè)性非常強的工作，不僅要了解數(shù)字技術的基本原理，還需要把握數(shù)字技術的運用策略，包括基于數(shù)字技術的支撐作用優(yōu)化和重組政務流程、整合多源數(shù)據(jù)圍繞履職需要開展深度分析等，個別部門和領導干部的數(shù)字化應用能力有所欠缺；另一方面，我國政府有較強的動員組織能力，上級政府或部門對下級政府或部門能夠形成剛性的考核要求，同級政府或部門之間又有一定的競爭意識，這些運作邏輯可能會放大數(shù)字化應用能力的不足，導致政務信息系統(tǒng)和平臺的建設和應用“流于形式”。具體包括以下方面：

一是數(shù)字政府建設頂層設計不充分，部門之間缺乏溝通。頂層設計需要對本地區(qū)、本部門已有的建設基礎進行全面深入的調(diào)查，需要結(jié)合數(shù)字技術的特點進行全面的、前瞻性的設計。對于這項重要而又專業(yè)的工作，一些地方和部門沒有足夠重視，或存在專業(yè)知識和能力不足的問題，導致難以形成有指導意義的頂層設計。另一方面，地方和部門會在中長期規(guī)劃、短期規(guī)劃、專項規(guī)劃、年度工作計劃中，對當?shù)?、本部門的數(shù)字政府建設提出指導意見甚至具體要求，但是由于這些規(guī)劃常常由不同部門主導，部門之間又沒有深入溝通，導致各部門的規(guī)劃內(nèi)容不一致。規(guī)劃內(nèi)容不一致會增加數(shù)字政府建設頂層設計的難度，導致對政務信息系統(tǒng)或平臺的規(guī)劃缺乏明晰的目標和方向。

二是對系統(tǒng)和平臺的功能關注不夠，建設周期常常被壓縮。根據(jù)信息系統(tǒng)和平臺的建設方法論，在分析和設計階段就能夠明確地了解和把握系統(tǒng)和平臺的功能，包括根據(jù)實際應用場景采用真實數(shù)據(jù)進行模擬和展示。但是很多時候，相關負責人并沒有這樣的意識和能力，還是通過書面材料了解和把握系統(tǒng)和平臺功能，甚至僅僅通過功能名稱就確定功能設計。在這種情形下，不負責的廠商就會隱藏功能實現(xiàn)的細節(jié)，減少項目開發(fā)的實際成本。事實上，看上去同樣的功能，可以有不同程度的實現(xiàn)，完善而又精致的功能的實現(xiàn)需要在系統(tǒng)和平臺建設過程中下大功夫，這也是建設經(jīng)費最需要投入的部分。另一方面，一些地方和部門為了趕所謂的時間節(jié)點，常常壓縮系統(tǒng)和平臺建設的周期。盡管廠商加班加點按時上線了系統(tǒng)和平臺，但結(jié)果可能是質(zhì)量不過關。

三是打通系統(tǒng)需要破除數(shù)據(jù)壁壘，而迫于多種因素不能實現(xiàn)。經(jīng)過多年的政務信息系統(tǒng)和平臺建設，目前很多政府管理和公共服務都是線上完成的，現(xiàn)有的系統(tǒng)和平臺已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)，打通系統(tǒng)和平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，能夠大幅度減少政府工作人員和公眾填報信息、核對信息等方面的工作量。打通系統(tǒng)和平臺需要破除數(shù)據(jù)壁壘，而破除數(shù)據(jù)壁壘需要制定數(shù)據(jù)交換共享標準、系統(tǒng)和平臺互操作標準以及完成現(xiàn)有平臺和系統(tǒng)的技術改造。盡管為了推進政府數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)共享，各級政府已經(jīng)做了大量工作并取得重要進展，但是與數(shù)字政府建設的要求相比，破除數(shù)據(jù)壁壘的任務依然艱巨。這不僅有技術方面的限制以及系統(tǒng)改造的成本約束，更有管理層面的阻撓，例如個別部門把數(shù)據(jù)視為本部門的“資產(chǎn)”，故意為共享設置障礙。

四是平臺集成需要通過功能整合實現(xiàn)集約化，而相關部門不同意。為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、改進用戶體驗，很多地方提出通過集成方式打造綜合性的大平臺，把功能相關的系統(tǒng)整合在一起運行，實現(xiàn)平臺建設的集約化。平臺集成需要對功能進行優(yōu)化，刪減重復或不需要的功能，關聯(lián)相關的功能，同時要整體性運營維護，減少網(wǎng)絡使用費用、運維人員費用，提升故障響應速度和質(zhì)量。但是，很多地方在推進平臺集成的時候，僅僅是把原有的系統(tǒng)和平臺連在一起，在上面加了一個整合的頁面，還是通過點擊頁面上的鏈接使用原有的系統(tǒng)和平臺，沒有真正實現(xiàn)集約化建設，集成的平臺還是不好用，甚至更不好用。造成這一局面的原因一方面是由于對平臺集成的技術邏輯把握不夠，另一方面是相關部門不同意弱化或改造自己的系統(tǒng)和平臺。

五是對系統(tǒng)和平臺進行不必要的創(chuàng)新。政務信息系統(tǒng)和平臺建設確實需要適應各種不同的業(yè)務環(huán)境和用戶特點，但在很多情況下功能是可以復制的。事實上，在業(yè)務環(huán)境一致的時候，廠商建設和部署的系統(tǒng)和平臺基本是一樣的，盡管他們會為了收益故意強調(diào)差異性。遺憾的是，個別地方為了所謂的創(chuàng)新，不尊重業(yè)務規(guī)律，專門要求廠商要做得不一樣，還要炮制一套“新”的運行邏輯和“先進經(jīng)驗”。建設系統(tǒng)和平臺應在已有經(jīng)驗的基礎上，做真正創(chuàng)新的“加法”；沒有創(chuàng)新時，不能硬著創(chuàng)新。為了創(chuàng)新而創(chuàng)新忽視了系統(tǒng)和平臺建設的規(guī)律，體現(xiàn)了不良的政績觀。

六是對于痕跡管理缺乏過程分析，只簡單看痕跡數(shù)量。落實和考核工作不僅要看結(jié)果，而且要看過程，這是提出痕跡管理的初衷。在數(shù)據(jù)采集渠道和點位越來越多、數(shù)據(jù)分析方法和能力越來越強的背景下，技術手段能收集到更多的證據(jù)，能夠開展深入的證據(jù)鏈分析，有助于了解落實工作是否到位、任務細分是否合理、進度安排是否科學等。但是，不少地方和部門的痕跡管理系統(tǒng)和平臺建設還是僅用于留痕，只關注痕跡的數(shù)量，而不對留下來的各種痕跡進行深入分析。對痕跡管理系統(tǒng)和平臺的技術應用程度不夠，加上過于強調(diào)痕跡本身和數(shù)量，就為各種“鉆空子”提供了機會，導致落實工作不注重質(zhì)量，甚至通過故意留痕制造漂亮數(shù)字。

數(shù)字形式主義的治理：提升政府數(shù)字化應用能力的同時加強制度建設

治理數(shù)字形式主義首先要全面提升各級政府的數(shù)字化應用能力，讓各級政府切實具備建好用好政務信息系統(tǒng)和平臺的能力。其次是要加強制度建設，切實防范由于造政績、鉆空子、不作為等導致的數(shù)字形式主義。

一是提升政府的數(shù)字化應用能力。數(shù)字化是一把手工程，地方和部門主要領導要深刻認識數(shù)字技術對政府治理的變革性影響。同時，還要組建強有力的數(shù)字化應用的領導和實施機構。數(shù)字化應用領導機構要把握數(shù)字化建設的方向和思路，對數(shù)字化建設項目把好關，敢于叫停陷入數(shù)字形式主義的項目。數(shù)字化應用實施機構不僅要具備扎實的數(shù)字化專業(yè)知識和能力，還要具有相應的組織協(xié)調(diào)能力，能夠切實做好跨部門、跨層級協(xié)調(diào)。一般工作人員也要持續(xù)提升數(shù)字化管理和服務能力，每一個政府部門都應具有能夠推進數(shù)字化應用的專家型業(yè)務骨干。

二是嚴格把關項目的立項和上線。立項和上線是防范數(shù)字形式主義的兩個關鍵環(huán)節(jié)。在立項環(huán)節(jié)，要克制盲目新建項目的沖動，要對項目的必要性和可行性進行深入論證，特別是要把數(shù)據(jù)賦能作為論證的關鍵內(nèi)容。當前的數(shù)字政府建設項目多是數(shù)據(jù)驅(qū)動的，需要從多種渠道獲取共享數(shù)據(jù)，需要對數(shù)據(jù)進行挖掘分析，需要基于大數(shù)據(jù)分析結(jié)果支撐科學決策。如果沒有梳理清楚數(shù)據(jù)的來源、分析和應用，就不能立項。在上線之前，一定要對系統(tǒng)和平臺進行反復測試，核實每一個功能細節(jié)和運行流程，確保上線后不給用戶造成不必要的麻煩。對于沒有開發(fā)好的系統(tǒng)和平臺，要敢于叫停上線，防止其成為“擺設”，給用戶造成困擾。

三是加強數(shù)字痕跡的分析和應用。除了能夠支撐政府管理和公共服務的業(yè)務運行外，數(shù)字技術還有一項特別的功能就是“留痕”。用戶在政務信息系統(tǒng)和平臺上的每一次操作，都能夠記下來；用戶有沒有操作，也能夠被知道，用于系統(tǒng)和平臺的使用狀況分析；針對系統(tǒng)和平臺的功能和使用狀況，可以開展多維度的統(tǒng)計分析?；诟鞣N數(shù)字痕跡，結(jié)合相關數(shù)據(jù)開展深度的關聯(lián)分析，能夠全面掌握系統(tǒng)和平臺的建設、使用成效。例如，對于一個城市的網(wǎng)格化社會治理平臺而言，到底有多少居民注冊、多少用戶在線使用、多少每日活躍用戶、針對哪些部門提出的訴求最多、在什么時間段哪些訴求會更多等，這些都是通過數(shù)字痕跡分析可以掌握的信息。如果主要領導能夠從平臺應用角度，關注數(shù)字痕跡的分析和應用，就能督促相關部門和人員重視平臺的實際內(nèi)容和運行狀況，而不是在匯報時只展示看上去很“高大上”的數(shù)字地圖，只介紹漂亮而無意義的圖表。

四是創(chuàng)新數(shù)字政府建設工作考核。2022年6月發(fā)布的《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》提出：“在各級黨委領導下，建立常態(tài)化考核機制，將數(shù)字政府建設工作作為政府績效考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考。”由此可見，數(shù)字政府建設工作已經(jīng)在制度上明確為政府績效考核的內(nèi)容，各地要創(chuàng)新開展數(shù)字政府建設工作考核，不僅要考核做出的正面成績，還要關注數(shù)字化應用是否存在形式主義問題，把發(fā)現(xiàn)的數(shù)字形式主義列為負面典型。特別是要結(jié)合數(shù)字痕跡的分析和應用，把能夠反映系統(tǒng)和平臺實際應用效果的指標納入數(shù)字政府建設工作考核。對于考核結(jié)果，不僅要作為領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考，還要將發(fā)現(xiàn)的數(shù)字形式主義問題及時通報，讓相關部門和人員認識到數(shù)字形式主義的表現(xiàn)和危害。

五是做好先進經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。對于開展數(shù)字化應用取得突出成效的先進經(jīng)驗，要鼓勵相應地方和部門做好總結(jié)，并在更大范圍內(nèi)推廣。先進經(jīng)驗總結(jié)要把推進系統(tǒng)和平臺建設應用的做法梳理全、分析透，不僅要介紹系統(tǒng)和平臺的主要功能，還要介紹系統(tǒng)和平臺的設計邏輯、實現(xiàn)策略和應用推進方式，還可以分享建設過程中走的彎路和失敗的教訓，讓其他地方和部門能夠看得懂、學得到。先進經(jīng)驗的推廣不僅要在同一地方的部門之間開展，還要形成“由下而上推薦、自上而下推廣”的機制，特別是要加強省級層面的統(tǒng)籌和國家層面的遴選。省級層面能夠較為全面地掌握各地的數(shù)字化應用進展和成效，及時發(fā)現(xiàn)先進典型，同時還能夠?qū)⑾冗M經(jīng)驗及時推廣下去。國家層面的遴選能夠增強各地的推廣積極性，還能夠?qū)崿F(xiàn)先進經(jīng)驗的全國分享。另外，對于一些可以固化下來的做法，還應考慮及時寫入相關的政策和制度文件。

六是強化對數(shù)字形式主義的懲治。對于由于能力不足造成的數(shù)字形式主義，要給予批評，要引導相關領導和人員加緊學習掌握數(shù)字化思維和能力。對于故意上線，最后成為“擺設”的系統(tǒng)和平臺要及時予以下線，不讓這些系統(tǒng)和平臺繼續(xù)浪費財政資金，對負責的地方和部門要進行通報批評。對于已經(jīng)上線、不好用又不得不用的系統(tǒng)和平臺，要組織技術力量加緊完成改進和優(yōu)化，切實降低用戶負擔，對負責系統(tǒng)和平臺建設的部門和人員要給予警示，倡導遵循數(shù)字化建設的應用導向、用戶思維和簡潔高效原則。對于存在進度安排不合理、數(shù)字造假的系統(tǒng)和平臺，要抓緊開展新的論證，堅決改進不合理的方面，對于實施數(shù)字造假的部門和人員給予批評警告。對于嚴重的數(shù)字形式主義問題，還要考慮納入紀檢監(jiān)察和巡視工作范圍。

（作者為電子科技大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金西部項目“城市推進數(shù)據(jù)要素跨界流動的協(xié)同治理研究”（項目編號：21XGL005）階段性成果】

【參考文獻】

①張會平、葉晴琳：《組建數(shù)據(jù)管理機構何以提升政府治理績效？——基于結(jié)構賦權與資源賦能的視角》，《公共管理評論》，2022年第3期。

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③葉敏：《競爭、維持與整合：形式主義的多源流產(chǎn)生機制》，《行政論壇》，2022年第2期。

④張會平、顧勤：《政府數(shù)據(jù)流動：方式、實踐困境與協(xié)同治理》，《治理研究》，2022年第3期。

⑤董石桃、董秀芬：《技術執(zhí)行的拼湊應對偏差：數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》，《中國行政管理》，2022年第6期。

責編/馬寧遠    美編/楊玲玲

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