【摘要】當(dāng)前，我國一些基層治理中還存在著某種機械式“按規(guī)定辦”的現(xiàn)象，“不會辦”“不敢辦”“不愿辦”和“不擔(dān)當(dāng)不作為”是其表現(xiàn)形式，它的出現(xiàn)既受到?jīng)Q策主體的能力素質(zhì)、思想作風(fēng)等多方面因素影響，更與基層治理政策供給、政府間事權(quán)劃分等密切相關(guān)。機械式“按規(guī)定辦”與當(dāng)前崇尚擔(dān)當(dāng)作為的干事氛圍背道而馳，會影響干部隊伍作風(fēng)，降低基層治理效能。為此，要全方位聚焦“人”“責(zé)”“制”，深入剖析問題根源，針對性系統(tǒng)施治，推動精準(zhǔn)預(yù)防和糾治。

【關(guān)鍵詞】基層治理   機械式“按規(guī)定辦”   精準(zhǔn)防治    

【中圖分類號】D267    【文獻標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的基石。習(xí)近平總書記強調(diào)：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作。”黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出一系列重大部署，構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制，基層政權(quán)建設(shè)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得歷史性成就。但不可否認，當(dāng)前我國基層治理還存在一些問題。比如，有些地方存在某種機械式“按規(guī)定辦”的現(xiàn)象，即上級要求基層在缺乏具體規(guī)定的情形下“按規(guī)定辦”的問題。本文試就這一問題進行簡要探析。

機械式“按規(guī)定辦”的問題表現(xiàn)及其后果

基層治理是一項系統(tǒng)的、繁雜的工程，有其規(guī)章制度和運行規(guī)則。伴隨經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，基層治理形勢快速變化、日趨復(fù)雜，專業(yè)化要求越來越高。在基層治理工作中，基層單位頻繁面對新情況、新情形、新問題，一些政策和規(guī)定不能給予明確指導(dǎo)，向上級請示便成為基層解決問題的重要方式。面對基層請示，上級單位大多數(shù)情況下能依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，及時準(zhǔn)確地給予回應(yīng)和必要的指導(dǎo)，但也有一些單位簡單地、機械地以“按規(guī)定辦”來回復(fù)基層。名為“按規(guī)定辦”，實則無規(guī)可依、無據(jù)可憑，讓基層單位“摸不著頭腦”，甚至感到無所適從，給基層工作帶來負面影響，制約了基層治理質(zhì)效的提升。

從行為上看，表現(xiàn)為個別領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足、水平不高，容易降低領(lǐng)導(dǎo)力、影響執(zhí)行力。機械式“按規(guī)定辦”實際上是一些上級單位不會辦、不敢辦的借口與托詞。首先是“不會辦”。“上面千條線，下面一根針”，基層工作涉及面廣、事務(wù)繁雜、責(zé)任重大。一般而言，基層干部在工作中遇到了較為棘手、自身無法解決的難題時，都會主動向上級單位請示怎么辦，以尋求決策指導(dǎo)和幫助。但面對紛繁復(fù)雜的基層工作，上級單位難免會存在“第一次遇見”“不熟悉”“把不準(zhǔn)”等情況，與其花費時間和精力深入調(diào)查研究并承擔(dān)決策和指導(dǎo)風(fēng)險，不如選擇讓基層“看著辦”，于是“按規(guī)定辦”成為了回應(yīng)基層最簡便、最見效的方式。其次是“不敢辦”。隨著全面深化改革進入“深水區(qū)”“啃硬骨頭”階段，基層治理每一項改革工作都事關(guān)多個群體利益，尤其是在推進開創(chuàng)性、系統(tǒng)性改革工作時，稍有不慎便會引發(fā)諸多問題。例如在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補”、財稅體制改革、“三明醫(yī)改”等一系列改革工作中，很多事項往往牽一發(fā)而動全身。如果基層請示事項沒有明確的政策規(guī)定支撐，上級單位往往會因為“不敢辦”而回復(fù)基層“按規(guī)定辦”。

從作風(fēng)上看，表現(xiàn)為不愿辦、不擔(dān)當(dāng)，容易出現(xiàn)責(zé)任“甩鍋”“庸懶散拖”等問題。“按規(guī)定辦”看似是一種回復(fù)，實際上等同于“沒有回復(fù)”；看似指導(dǎo)科學(xué)，實際上毫無操作性；看似展現(xiàn)出上級對下級的充分信任和放權(quán)，實則是一種責(zé)任規(guī)避。從思想層面來看，實際上是一種作風(fēng)問題。首先是“不愿辦”“不想辦”。客觀上來講，基層治理中機械式“按規(guī)定辦”問題的出現(xiàn)的確會受到現(xiàn)有政策環(huán)境的限制、干部執(zhí)政能力的影響，但主要還是由于少數(shù)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部“不想辦”“不愿辦”。比如，某些項目的立項、審批需要同時協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃和自然資源、財政等多個部門，下級單位不具備這個能力，自然要向上級請示，但有的上級單位往往因為協(xié)調(diào)難度大、程序繁瑣、耗時耗力，簡單回復(fù)基層“按規(guī)定辦”，這分明是“怕麻煩”。其次是不擔(dān)當(dāng)不作為。干事創(chuàng)業(yè)是黨員干部的職責(zé)所系，也是黨性價值體現(xiàn)所在。但一些上級單位和領(lǐng)導(dǎo)干部自身不擔(dān)當(dāng)不作為，不去正面回應(yīng)基層請示的事項“能不能辦”“該怎么辦”，反而把“按規(guī)定辦”當(dāng)做“擋箭牌”，敷衍回復(fù)基層，使得基層干部花費大量的時間和精力去領(lǐng)會、琢磨上級單位的批示意圖，或者被動等待回復(fù)，極個別的基層單位還會“有樣學(xué)樣”，將上級單位的回復(fù)當(dāng)作自身不作為、慢作為、亂作為的“尚方寶劍”。

從結(jié)果上看，表現(xiàn)為基層治理效能不實甚至低下，容易導(dǎo)致群眾不滿意、發(fā)展受影響?；鶎又卫淼母灸康氖峭苿狱h和政府的各項政策規(guī)定落地落實，進而推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。而實現(xiàn)這一目標(biāo)離不開各項政策的貫徹落實和基層干部的有效承接，但機械式“按規(guī)定辦”的做法明顯與此相背。首先是常規(guī)工作落實不到位。一些常規(guī)的、一般的工作本身推進起來沒有多大難度，基層政府向上級單位請示更多的是出于履行報告義務(wù)的考慮。但個別上級單位、領(lǐng)導(dǎo)干部或故意顯擺、或遮掩自身能力不足回復(fù)“按規(guī)定辦”，反而讓基層搞不清情況，猜測上級是否另有深意，導(dǎo)致一些重要工作在打太極式的推演中、猜測中變味，得不到較好地執(zhí)行和落實。其次是急事難事久拖不決。一些急難險重的工作和事關(guān)地區(qū)發(fā)展的大事要事本身推進起來就有難度，需要上級單位擔(dān)起責(zé)任和一定的決策風(fēng)險。但上級回復(fù)“按規(guī)定辦”，甚至是長期擱置沒了下文，不僅給基層單位“潑了冷水”，也極大影響了地區(qū)發(fā)展。

機械式“按規(guī)定辦”問題產(chǎn)生的機理

從表象上看，機械式“按規(guī)定辦”是基于地方治理中政府不會辦、不敢辦、不愿辦而引發(fā)的，實際上是受多種主客觀因素綜合影響的結(jié)果。從主觀方面而言，它受制于治理主體的能力素質(zhì)、思想作風(fēng)等因素；從客觀方面講，它與基層治理政策供給、政府間事權(quán)劃分，甚至與基層政治生態(tài)等密切相關(guān)。對待這些問題，必須全面深入分析，找準(zhǔn)問題根源，針對性推動系統(tǒng)施治。

政策供給滯后是出現(xiàn)“按規(guī)定辦”的基本原因。近年來，我國基層治理工作形勢變幻迅速，不論是治理任務(wù)、治理內(nèi)容，還是治理理念、治理方式，都呈現(xiàn)出由簡單化轉(zhuǎn)向復(fù)雜化、由單一化轉(zhuǎn)為多元化的特點，基層治理難度不斷增大、局面形勢日趨復(fù)雜，并由此帶來“按規(guī)定辦”問題的出現(xiàn)。面對日漸復(fù)雜的基層治理形勢，雖然相關(guān)的制度供給、政策規(guī)定持續(xù)不斷更新完善，但政策制度的制定必然遵循“出現(xiàn)問題—制定措施—實踐運用—修訂完善”的現(xiàn)實邏輯，也就是說，制度或政策的出臺一般晚于問題的出現(xiàn)，這就導(dǎo)致在現(xiàn)實治理工作中，一些難題不能依賴于制度供給和政策規(guī)定的指導(dǎo)而得到及時解決?？陀^上，就使得上級在接到下級的請示報告后，無法迅速給出具有明確傾向性的解決方案，只能從穩(wěn)妥的角度回復(fù)“按規(guī)定辦”，尤其在一些涉及開創(chuàng)性、系統(tǒng)性、集成性改革的問題方面表現(xiàn)突出。

權(quán)責(zé)劃分不明是導(dǎo)致“按規(guī)定辦”的重要原因。我國政府治理體系的特點是“條塊分割，多重領(lǐng)導(dǎo)”。“條”是中央部委自上而下的垂直、縱向管理體制，“塊”是地方政府統(tǒng)管一個區(qū)域所有單位的行政體系。不同職能部門之間、下級屬地政府與職能部門之間可能存在職責(zé)交叉、事權(quán)不明的情況。近年來，國家行政體制改革深入推進，央地之間的事權(quán)逐漸明晰，但省級以下部分事權(quán)劃分不明確，客觀上帶來決策責(zé)任不明、程序冗長、效率低下等問題，進而導(dǎo)致在推進涉及跨部門跨區(qū)域的事務(wù)時，容易出現(xiàn)政策相互“打架”，甚至屬地政府與部門、部門與部門相互推諉的情況。處理這樣的工作，需要從源頭厘清各部門職責(zé)并協(xié)調(diào)多個職能單位，有時甚至還可能會觸及一些單位的既有利益，工作難度可想而知，“按規(guī)定辦”自然成為了上級回復(fù)基層時風(fēng)險最低、最為保險的選擇。

決策能力有限是產(chǎn)生“按規(guī)定辦”的內(nèi)生因素。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不具備一定的決策能力，自然容易以“按規(guī)定辦”來掩飾自身在部分事務(wù)決策上的能力不足。這既受決策者自身素質(zhì)的影響，也源自當(dāng)下行政決策體制的不完善。一方面，決策人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、作風(fēng)素質(zhì)是影響科學(xué)決策的關(guān)鍵，部分行政決策者由于自身知識結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)知識儲備不足、理論知識水平不高，決策時往往就事論事，習(xí)慣用老辦法來處理新問題，或憑自己的經(jīng)驗、資歷與感受進行經(jīng)驗性決策，決策思維理念、方式方法還有待改進，決策水平有待進一步提高。另一方面，改革開放以來，我國的行政決策體制持續(xù)不斷完善，行政決策組織機構(gòu)各自的職能發(fā)揮還有不小空間，一些地方容易出現(xiàn)決策偏差、執(zhí)行力不高等問題。

所謂官場文化是滋生“按規(guī)定辦”的環(huán)境因素。“按規(guī)定辦”依據(jù)的可能是成文的規(guī)章制度，也可能是不成文的規(guī)矩體系。成文的規(guī)章制度是黨和國家依據(jù)黨章和憲法制定的法規(guī)體系，包含法律法規(guī)、黨紀(jì)黨規(guī)和一系列規(guī)范性制度、規(guī)定、文件等。不成文的規(guī)矩體系則是在工作中經(jīng)過長期實踐形成的工作慣例或習(xí)慣性做法，部分源自于庸俗官場文化，以及由此而形成的政治“潛規(guī)則”。比如，有的上級領(lǐng)導(dǎo)干部為了顯擺自己有文化、有水平，或者出于遮掩自身能力不足的目的，說話批文故弄玄虛，意思模棱兩可，從不明示，故意讓基層摸不清心思和想法，全靠基層“準(zhǔn)確領(lǐng)會”“創(chuàng)造性執(zhí)行”。在一定程度上，“按規(guī)定辦”就屬于此類情況，這種浮于表面、不接地氣的“文字游戲”，與當(dāng)前的干事創(chuàng)業(yè)氛圍和環(huán)境極不協(xié)調(diào)。

精準(zhǔn)防治機械式“按規(guī)定辦”的措施建議

“按規(guī)定辦”若依據(jù)的是法律規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，自然無可非議，但機械僵化的“按規(guī)定辦”則不可取。因此，必須深入分析研判“按規(guī)定辦”問題表象背后的深層次原因，通盤考慮人的因素、事的因素、制的因素，堅持系統(tǒng)施治、多管齊下，針對性補苴罅漏，切實預(yù)防和糾治機械式“按規(guī)定辦”問題，不斷夯實基層之治。

聚焦“人”這個主體，正思想、改作風(fēng)、強能力。始終把握干部是推動破解機械式“按規(guī)定辦”難題的關(guān)鍵核心，立足提高思想水平、改進工作作風(fēng)、強化業(yè)務(wù)能力，推動廣大領(lǐng)導(dǎo)干部在基層治理中擔(dān)當(dāng)務(wù)實、科學(xué)作為。一是突出思想引領(lǐng)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是黨和國家的根本所在、命脈所在。加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這就要求我們始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，自覺教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)深悟透新思想新理念，自覺站在“國之大者”的高度認識、思考、推動基層治理各項工作，用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)基層治理理論、實踐和制度創(chuàng)新，確保新時代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的政治方向。二是持續(xù)改進工作作風(fēng)。作風(fēng)就是形象，作風(fēng)就是保障。破解機械式“按規(guī)定辦”難題，必須從大力改進干部隊伍作風(fēng)入手。一方面，聚焦“按規(guī)定辦”問題反映出的干部怕?lián)?zé)、怕被問責(zé)等深層次問題，認真分析研判，從激勵干部勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的角度出發(fā)，進一步建立健全激勵干部擔(dān)當(dāng)作為的制度機制，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，著力營造敢擔(dān)當(dāng)、善作為的良好政治生態(tài)。另一方面，持續(xù)深入糾治機關(guān)形式主義、官僚主義，對機械式“按規(guī)定辦”背后反映出的庸俗官場風(fēng)氣，以及“新官不理舊事”、推諉扯皮、不擔(dān)當(dāng)不作為等突出作風(fēng)問題，加大查糾力度，推動正風(fēng)肅紀(jì)，為基層治理提供堅強紀(jì)律和作風(fēng)保障。三是提升業(yè)務(wù)能力。有效破解機械式“按規(guī)定辦”，關(guān)鍵還得看干部自身“會不會”“能不能”。聚焦提升干部治理能力，進一步建立完善干部分級培訓(xùn)制度，對政策制定層面的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點在于開拓工作視野、更新工作思維、提升管理能力；對執(zhí)行層面的基層干部，應(yīng)用好干部培訓(xùn)基地、在線培訓(xùn)平臺，通過組織業(yè)務(wù)集訓(xùn)、專題培訓(xùn)等方式，提升業(yè)務(wù)能力和貫徹落實能力。著力充實基層治理隊伍力量，在編制、資金、資源等方面向基層一線傾斜，培養(yǎng)一支專業(yè)能力強、作風(fēng)優(yōu)良的基層治理隊伍。

緊盯“責(zé)”這個關(guān)鍵，善容錯、優(yōu)考核、嚴追責(zé)。基層治理工作怎么抓，既是方法問題，也是責(zé)任落實問題。工作過程中責(zé)任是否明晰、落實是否到位，直接影響到治理質(zhì)效。因此，必須緊扣責(zé)任落實，完善容錯糾錯機制，健全考核評價體系，從嚴追責(zé)問責(zé)，不斷推動“按規(guī)定辦”難題糾治到位。一是健全容錯糾錯機制?；鶎又卫碇械?ldquo;按規(guī)定辦”難題一定程度上與容錯糾錯機制不完善導(dǎo)致的不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)密切相關(guān)。因此，要堅持嚴管與厚愛相結(jié)合，激勵廣大干部大膽工作、擔(dān)當(dāng)作為。要從明晰容錯糾錯機制的適用范圍、錯誤的研判標(biāo)準(zhǔn)、容錯的主要流程、后續(xù)跟進措施等方面不斷完善，以容錯糾錯機制的有效落地消除上級作出“按規(guī)定辦”的思想顧慮。對因出于公心或先行先試出現(xiàn)的工作失誤，嚴格落實“三個區(qū)分開來”的要求進行容錯糾錯。加強對受處理處分干部的教育回訪，幫助其卸下思想包袱，激發(fā)工作動力。二是優(yōu)化考核評價體系。機械式“按規(guī)定辦”問題看似是因為一些干部不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)，實際上，一部分干部不是沒有事業(yè)心、責(zé)任感，而是被不公正的現(xiàn)象傷了心、泄了氣。這提醒我們，要建立公平合理的考核評價體系和能上能下的選人用人制度，形成考核科學(xué)、紀(jì)律嚴明和能者上、庸者下、劣者汰的良好風(fēng)氣。把忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)母刹坑闷饋恚严敫墒?、能干事、干成事的干部用起來，營造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境，讓干部能夠心情舒暢地干事創(chuàng)業(yè)。同時，發(fā)揮制度的正向激勵作用，建立公務(wù)人員正常工資增長機制和福利保障機制，把干部的工作實績和職務(wù)升遷緊密聯(lián)系起來，用好基層公務(wù)員職務(wù)職級并行制度。三是從嚴追究責(zé)任。堅持嚴的基調(diào)不動搖，對于那些明顯不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)入S意將“按規(guī)定辦”當(dāng)做“擋箭牌”的行為，要根據(jù)黨紀(jì)法規(guī)和相應(yīng)的規(guī)章制度予以問責(zé)，以形成有效震懾。尤其是利用“按規(guī)定辦”為遮掩，在基層治理中以權(quán)謀私、與民爭利、吃拿卡要、侵害群眾利益的典型腐敗和作風(fēng)問題，堅決嚴肅查處、執(zhí)紀(jì)問責(zé)，持續(xù)釋放警示震懾效應(yīng)。

做好“制”這篇文章，細政策、明事權(quán)、敢放權(quán)。出現(xiàn)機械式“按規(guī)定辦”問題的一個重要原因，在于相應(yīng)的政策體制的不完善。因此，必須下大力氣深化制度體制改革，推動基層治理形成責(zé)任清、任務(wù)明的治理格局。一是提高政策供給水平。政策供給不足是基層治理出現(xiàn)機械式“按規(guī)定辦”難題的主要原因。要根據(jù)不斷變化的時空環(huán)境，緊盯發(fā)展需求，把準(zhǔn)政策導(dǎo)向，積極對接國家政策體系，前瞻性地預(yù)判未來一段時間可能出現(xiàn)的問題及相應(yīng)的應(yīng)對策略，及時制定或修改現(xiàn)有的政策文本，全面提升支持政策的精準(zhǔn)性、實效性。注重運用信息化手段，加強對云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，建立上下級之間、部門之間的信息溝通與數(shù)據(jù)共享平臺，縮短政策制定周期。二是明晰政府間事權(quán)。厘清縱向政府職責(zé)體系是黨和國家機構(gòu)改革的關(guān)鍵內(nèi)容，也是破解機械式“按規(guī)定辦”問題的關(guān)鍵一環(huán)。調(diào)整和明確政府間不同層級行政管理主體的基本職責(zé)范疇，劃定職責(zé)的履行區(qū)間，并根據(jù)各級政府實際職能與責(zé)任的變化，適時調(diào)整各級政府的事權(quán)劃分，規(guī)范上級的決策權(quán)、下級的執(zhí)行權(quán)。優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，根據(jù)中央與地方各級政府所履行的事權(quán)和職責(zé)，設(shè)置符合各級政府職責(zé)與事權(quán)的機構(gòu)，打破“不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”的現(xiàn)象。三是科學(xué)賦予行政自由裁量權(quán)。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展導(dǎo)致基層治理的形勢、任務(wù)、方式都在快速發(fā)生變革。這就要求我們必須主動適應(yīng)新形勢、新變化，正確認識和處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把握好原則性和靈活性，更加科學(xué)地賦予基層行政自由裁量權(quán)。要聚焦治理工作的重點、難點事項，加大調(diào)查研究，科學(xué)依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級政府賦予在綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置方面的自由裁量權(quán)。建立完善權(quán)力清單，制定自由裁量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，把行政權(quán)力及執(zhí)法環(huán)節(jié)對外公開，自覺接受監(jiān)督，從源頭上防止行政自由裁量權(quán)濫用。

（作者為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授；四川省紀(jì)委監(jiān)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室鄧春生、成都市金堂縣紀(jì)委監(jiān)委孫權(quán)對本文亦有貢獻）

責(zé)編/靳佳    美編/王夢雅

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