【摘要】以編制改革深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為：清晰厘定職責(zé)是機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)定機(jī)構(gòu)是構(gòu)建治理體系的載體和支撐，精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障。人民性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、科學(xué)性是治理現(xiàn)代化進(jìn)程中編制改革的新特點(diǎn)。治理現(xiàn)代化視域下以編制改革深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)推進(jìn)編制改革規(guī)范化制度化，推動(dòng)編制內(nèi)涵式改革發(fā)展，彰顯治理現(xiàn)代化的中國(guó)特色，落實(shí)編制改革以人民為中心的價(jià)值取向。
【關(guān)鍵詞】編制改革 機(jī)構(gòu)改革 功能發(fā)揮 優(yōu)化路徑
【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
歷次機(jī)構(gòu)改革在實(shí)施過(guò)程中總會(huì)具體化為“定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定”工作。其邏輯關(guān)系可以簡(jiǎn)述為，清晰厘定職責(zé)是機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)定機(jī)構(gòu)是構(gòu)建治理體系的載體和支撐，精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障。因此，編制改革作為加強(qiáng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)治理體系建設(shè)的重要抓手，是歷次機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。黨的二十屆二中全會(huì)通過(guò)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，對(duì)新一輪編制改革作出明確部署，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的重大探索，也為新時(shí)期我國(guó)編制改革提出了新思路、新要求。為此，梳理改革開(kāi)放以來(lái)編制改革基本脈絡(luò)，在厘清編制改革內(nèi)在邏輯、分析編制改革特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探討編制改革的功能發(fā)揮及優(yōu)化路徑，對(duì)于深化編制改革實(shí)踐和理論研究，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。
改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)歷次編制改革的基本脈絡(luò)
改革開(kāi)放以來(lái)，編制伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了9次大的調(diào)整，可大致分為以“精兵簡(jiǎn)政”為導(dǎo)向、以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向、以治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的三個(gè)階段。三個(gè)階段共同構(gòu)成我國(guó)編制改革的發(fā)展過(guò)程和整體行動(dòng)邏輯。
第一個(gè)階段是1978—1998年，以“精兵簡(jiǎn)政”為導(dǎo)向。改革開(kāi)放起步后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，為適應(yīng)這一歷史轉(zhuǎn)變的要求，職能重復(fù)、運(yùn)行效率不高的行政架構(gòu)面臨著調(diào)整與重構(gòu)。這一階段主要通過(guò)政府機(jī)構(gòu)壓縮與人員削減來(lái)進(jìn)行編制精簡(jiǎn)改革。1982年的編制改革，確定了全國(guó)政府機(jī)構(gòu)人員編制控制總額，按照各縣（市）人口、面積及發(fā)展情況制定編制分配方案，并采取“定編不定人”的辦法對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行精簡(jiǎn)合并。經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院的部門數(shù)量從100個(gè)裁減合并為61個(gè)，工作人員的編制減少至3.2萬(wàn)人，減少了1/3左右。隨后進(jìn)行的1988年、1993年的政府編制改革，雖然體現(xiàn)了對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能的認(rèn)識(shí)，也提出了政府編制發(fā)展規(guī)劃的理念。但總體上看，這一發(fā)展階段編制改革的側(cè)重點(diǎn)依然以機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量精簡(jiǎn)為主。兩次改革后，國(guó)務(wù)院組成部門壓縮至41個(gè)，國(guó)務(wù)院人員編制約為3.3萬(wàn)人。
第二個(gè)階段是1998—2012年，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向。面對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的革命性沖擊和推進(jìn)政治體制改革的需要，政府機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行系統(tǒng)性的重塑改革。在這樣的形勢(shì)下，編制改革主要圍繞政府職能在經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)等具體方面的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行。1998年的編制改革，以政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，通過(guò)集中宏觀管理職能、下放微觀管理職能，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)方式、行政層級(jí)等方面進(jìn)行重大改革。這次改革撤銷了10個(gè)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，如紡織部、機(jī)電部等，消解了政企不分的組織基礎(chǔ)。推進(jìn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制實(shí)行嚴(yán)格的“三定”，促進(jìn)編制改革規(guī)范化。2003年的編制改革，以政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理和市場(chǎng)監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行優(yōu)化整合，并要求實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)人員編制的法定化。2008年的編制改革，以政府改善服務(wù)民生和社會(huì)建設(shè)的職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，著力解決職責(zé)交叉、機(jī)構(gòu)重疊以及外在的與市場(chǎng)、社會(huì)等邊界不清晰、不合理等問(wèn)題，側(cè)重探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制和服務(wù)型政府建設(shè)。出臺(tái)了有法律效力的“三定規(guī)定”，重新核定行政編制，不再增加編制總額，進(jìn)一步完善了編制實(shí)名制管理制度。
第三個(gè)階段是2012年至今，以治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向。黨的十八大之后，改革向縱深發(fā)展，基于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的要求，機(jī)構(gòu)改革提升到了構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，編制改革從此有了新方向和更加科學(xué)的定位，以治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的編制改革是適應(yīng)這一階段需要的必然調(diào)整。2013年的編制改革，以“放管服”改革為著力點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)引領(lǐng)下，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)開(kāi)展推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、增強(qiáng)政府治理能力建設(shè)的全方位多層次的改革，在黨領(lǐng)導(dǎo)下的以政府為主體的治理體系不斷優(yōu)化，編制管理科學(xué)化水平不斷提高。2018年的編制改革，以國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，全面統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能編制配置，對(duì)宏觀管理部門的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了大幅調(diào)整優(yōu)化，更加注重編制改革推進(jìn)過(guò)程中的整體協(xié)調(diào)，著力于實(shí)現(xiàn)編制改革的全面性推進(jìn)。2023年改革開(kāi)放以來(lái)的第九輪編制改革拉開(kāi)帷幕，本輪改革為適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，通過(guò)重新組建科學(xué)技術(shù)部、組建國(guó)家數(shù)據(jù)局、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村職責(zé)、完善老齡工作體制、完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理體制等，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行職責(zé)調(diào)整和機(jī)構(gòu)重組，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，將編制保障向重點(diǎn)領(lǐng)域和基層傾斜。
治理現(xiàn)代化視域下機(jī)構(gòu)編制改革的內(nèi)在邏輯
治理現(xiàn)代化視域下編制改革不是就編制論編制，而是在將職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員編制三者緊密相連的前提下，對(duì)機(jī)構(gòu)編制安排進(jìn)行統(tǒng)籌思考和總體管理的過(guò)程。
首先，清晰厘定職責(zé)是機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)。編制改革的目的是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。在進(jìn)行編制改革時(shí)，需要綜合考慮多種因素，特別是機(jī)構(gòu)職責(zé)，通過(guò)明確職責(zé)理念、職責(zé)范圍和職責(zé)體系，來(lái)保障編制改革的科學(xué)性和合理性。
職責(zé)厘定作為編制改革前提，主要表現(xiàn)在：第一，職責(zé)理念的確定對(duì)編制改革的方向有規(guī)范作用。職責(zé)理念變革是編制改革的先導(dǎo)。在治理現(xiàn)代化的視域下，增強(qiáng)服務(wù)型政府職責(zé)理念，在編制改革方面從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員向優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，如裁撤不符合發(fā)展要求的機(jī)構(gòu)和部門、增加公共服務(wù)類與社會(huì)保障類的崗位與編制等，這體現(xiàn)了編制改革對(duì)現(xiàn)代化職責(zé)理念的適應(yīng)。第二，職責(zé)范圍的劃分是規(guī)范編制改革的基礎(chǔ)。進(jìn)行編制改革時(shí)，需合理劃分機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，進(jìn)行不同層級(jí)的編制設(shè)置和改革，避免因所設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍規(guī)定的不具體、不細(xì)致，出現(xiàn)職責(zé)邊界不清所造成的多頭管理、重復(fù)管理等問(wèn)題。第三，職責(zé)體系是編制改革層次化的指導(dǎo)和約束。在編制改革中，不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)體系的縱向界定，劃分各級(jí)的職能重點(diǎn)，并分層次采取不同的編制調(diào)整形式。如依據(jù)中央政府和地方政府在職責(zé)體系中的職責(zé)區(qū)分，《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出“精簡(jiǎn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制。……地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精簡(jiǎn)工作，由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)不做精簡(jiǎn)要求”。
其次，科學(xué)設(shè)定機(jī)構(gòu)是構(gòu)建治理體系的載體和支撐。編制改革需要借助一定的職能機(jī)構(gòu)才能運(yùn)行實(shí)施。機(jī)構(gòu)本身也是編制管理的核心，科學(xué)設(shè)定機(jī)構(gòu)是編制改革的載體和支撐。
從編制改革來(lái)看，科學(xué)設(shè)定機(jī)構(gòu)主要包括這樣幾個(gè)關(guān)鍵因素：第一，組織結(jié)構(gòu)是編制改革的基礎(chǔ)性建設(shè)。對(duì)于深化體制改革來(lái)說(shuō)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，管好自己應(yīng)該管的事是編制改革的基礎(chǔ)。編制改革必須服從組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，才能鞏固編制改革所取得的成果。第二，規(guī)范的機(jī)構(gòu)設(shè)置是合理配置編制的組織支撐。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、重大體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整應(yīng)當(dāng)有利于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。如機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)構(gòu)通過(guò)“大部制”改革等，理順政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、形成規(guī)范的機(jī)構(gòu)設(shè)置，這是編制合理配置的基礎(chǔ)，能夠?yàn)榫幹聘母锏穆鋵?shí)和實(shí)施提供保障。第三，順暢的運(yùn)行機(jī)制是編制改革有序開(kāi)展的保障。順暢的運(yùn)行機(jī)制能夠促進(jìn)編制改革全流程配套制度的優(yōu)化完善、協(xié)調(diào)配合，提高編制改革的效率、效益和質(zhì)量，達(dá)到編制資源使用效益的最大化。
最后，精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障。精確核定編制是對(duì)人力資源的合理配置和重要保障，也是實(shí)現(xiàn)編制改革科學(xué)化、規(guī)范化的核心。精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障，主要體現(xiàn)在：
第一，編制總量調(diào)控是編制量化管理的重要手段。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)編制總量的科學(xué)核定是編制改革的基礎(chǔ)。編制配置是人力資源投入的基本措施，人員編制規(guī)模的大小直接關(guān)系到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的有效履行。從現(xiàn)狀來(lái)看，編制總量的核定方面存在較大的問(wèn)題，過(guò)多一刀切式的行政手段的運(yùn)用，忽視了編制的發(fā)展性與動(dòng)態(tài)性需求，造成“有事無(wú)人”及“有人無(wú)事”的現(xiàn)象。因此，如何科學(xué)核定編制總量就成為編制改革的重要抓手。第二，編制結(jié)構(gòu)設(shè)定是編制資源高效配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。編制結(jié)構(gòu)的規(guī)定是在單位編制數(shù)額確定的前提下，對(duì)人員分類及分布形態(tài)的一種行政約束和限制。編制結(jié)構(gòu)基本決定了編制隊(duì)伍的總體結(jié)構(gòu)，合理的編制結(jié)構(gòu)設(shè)定有利于提升組織運(yùn)行效率和工作質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)人員組合優(yōu)化的途徑。第三，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備是編制改革的重點(diǎn)。合理的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備是黨和國(guó)家事業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、機(jī)構(gòu)履職需要。我國(guó)歷次編制改革都著力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，相應(yīng)減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。黨的十八大報(bào)告指出，要“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”，從領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備方面對(duì)編制改革提出了明確的目標(biāo)和要求。
治理現(xiàn)代化視域下新時(shí)代編制改革的特點(diǎn)
進(jìn)入新時(shí)代，編制改革主動(dòng)融入治理現(xiàn)代化的大局，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
第一，編制改革理念突出人民性。一方面，編制改革積極回應(yīng)人民群眾的關(guān)切和期待，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。為滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量公共服務(wù)的新需要，編制改革將工作聚焦衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、社會(huì)保障等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，加大編制資源支持力度和體制機(jī)制研究，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。針對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展、醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)分割、社會(huì)老齡化等方面的現(xiàn)實(shí)情況，編制改革通過(guò)加大編制資源保障力度，提升公共服務(wù)均衡性，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)、脫貧地區(qū)社會(huì)保障網(wǎng)全方位織密織牢，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。另一方面，人民性還意味著編制改革中的人民主體地位。人民是推動(dòng)社會(huì)變革的主要力量，也是編制改革的主體和動(dòng)力。編制改革堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民，從安徽聚焦機(jī)構(gòu)編制資源固化、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問(wèn)題進(jìn)行的編制周轉(zhuǎn)池制度系列創(chuàng)新，到河南省推進(jìn)人員編制“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”改革，都深刻展現(xiàn)出人民群眾在推進(jìn)編制改革中的獨(dú)特作用。
第二，編制改革任務(wù)強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性。一方面，新時(shí)代推進(jìn)編制改革，以強(qiáng)化政治建設(shè)、全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系進(jìn)行了系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，“推動(dòng)黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加科學(xué)、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機(jī)制上更加完善、在運(yùn)行管理上更加高效”。編制改革將中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)調(diào)整優(yōu)化為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)地方編委領(lǐng)導(dǎo)體制也相應(yīng)作了調(diào)整，在編制改革工作中將黨中央的決策部署落到實(shí)處，服務(wù)于黨的政治路線、組織路線和中心工作。另一方面，編制改革心懷“國(guó)之大者”，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)以及未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求，通過(guò)編制配置改革充分調(diào)動(dòng)機(jī)構(gòu)編制資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。例如，通過(guò)重新組建科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、國(guó)家數(shù)據(jù)局、完善老齡工作體制等，實(shí)現(xiàn)重大民生公共工程科技創(chuàng)新、面向“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)突破和面向突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)治理，為化解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)提供堅(jiān)實(shí)的編制保障力量。
第三，編制改革措施注重系統(tǒng)性。一方面，新時(shí)代編制改革體現(xiàn)了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，強(qiáng)化歸口管理，采取“合并同類項(xiàng)”的辦法，堅(jiān)持同一類事項(xiàng)、一件事情原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)部門配合聯(lián)動(dòng)，破解“九龍治水”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)編制優(yōu)化配置，增強(qiáng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)體系布局的系統(tǒng)性與整體性。例如，《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將國(guó)家鄉(xiāng)村振興局合并管理，以更好地實(shí)施鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，新時(shí)代編制改革聚焦職責(zé)缺位和行政效能問(wèn)題，高度重視機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，通過(guò)科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)和體制，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)力的行動(dòng)方式，推動(dòng)中央、地方、基層三個(gè)層次的編制改革全面展開(kāi)，強(qiáng)調(diào)合理界定各層級(jí)間職能配置、賦予地方更多自主權(quán)，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。
第四，編制改革方法體現(xiàn)科學(xué)性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“科學(xué)的世界觀和方法論是我們研究問(wèn)題、解決問(wèn)題的‘總鑰匙’”。方法是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到編制改革的效果。新時(shí)代黨和國(guó)家編制改革的方法，服務(wù)于建設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、職能配置優(yōu)化、體制機(jī)制完善、運(yùn)行管理高效的現(xiàn)代化國(guó)家機(jī)構(gòu)體系這一目標(biāo)，對(duì)編制改革方法的科學(xué)性更為重視。一方面，新時(shí)代編制改革適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的需要，突破傳統(tǒng)編制改革中的集中動(dòng)員式改革，建立編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。編制改革既在日常工作中堅(jiān)持嚴(yán)控總量、統(tǒng)籌使用、科學(xué)增減的基本原則，管住管好用活機(jī)構(gòu)編制，不斷提升編制資源使用效益。又在進(jìn)行編制改革時(shí)集中突出地進(jìn)行職能配置、職責(zé)關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的全方位重塑，建立起廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的黨政管理體制和工作機(jī)制。另一方面，新時(shí)代編制改革更強(qiáng)調(diào)精細(xì)化。根據(jù)不同層級(jí)黨政系統(tǒng)的職責(zé)差異性，在機(jī)構(gòu)改革和編制調(diào)整方面作出了不同的任務(wù)要求?！饵h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確“中央垂管派出機(jī)構(gòu)、駐外機(jī)構(gòu)不納入統(tǒng)一精減范圍，根據(jù)行業(yè)和系統(tǒng)實(shí)際，盤活用好存量編制資源”“地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精減工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不作精減要求”。
以編制改革深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的思考
治理現(xiàn)代化視域下以編制改革深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，要促進(jìn)編制改革規(guī)范化制度化發(fā)展，推動(dòng)編制內(nèi)涵式改革，落實(shí)以人民為中心的改革發(fā)展價(jià)值取向。
促進(jìn)編制改革規(guī)范化制度化。一是加強(qiáng)編制改革科學(xué)化前瞻性研究。通過(guò)調(diào)查研究，為編制改革提供科學(xué)依據(jù)，制定編制改革整體規(guī)劃，在做好頂層設(shè)計(jì)的前提下為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提供相應(yīng)的編制保障。對(duì)重點(diǎn)改革、重要突破、重大工作，編制改革需要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是制定系統(tǒng)規(guī)范的編制改革標(biāo)準(zhǔn)。牽頭組織人力資源管理專家，在開(kāi)展編制履職評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)編制標(biāo)準(zhǔn)制定方法、內(nèi)容和體系等方面加強(qiáng)研究，推動(dòng)建立健全編制改革標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系和評(píng)估流程，探索編制核定科學(xué)量化的理論與方法，依照標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)常態(tài)化績(jī)效評(píng)估、增減編制。三是要發(fā)揮法治對(duì)編制改革的引導(dǎo)和規(guī)范作用。應(yīng)當(dāng)在《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施編制改革方案的專門法規(guī)，在國(guó)家立法層面強(qiáng)化管理、修訂和完善現(xiàn)有的法規(guī)制度，確保編制改革的平穩(wěn)運(yùn)行。通過(guò)制定新的法律法規(guī)，把編制改革行之有效的政策和經(jīng)驗(yàn)提升為國(guó)家意志，鞏固編制改革已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)編制改革的下一步工作。同時(shí)，加大編制改革違紀(jì)違法行為查處力度，確保法律的權(quán)威性以及改革的貫徹推行力度。
推動(dòng)編制內(nèi)涵式改革發(fā)展。一是要樹(shù)立編制資源治理理念。開(kāi)展部門編制配置專題研究，綜合分析影響編制配置效率的諸多因素，形成相對(duì)科學(xué)完善的編制控制模型和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)照模型和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合專題評(píng)估，科學(xué)核定部門編制，并適時(shí)增減到位。對(duì)歷史原因造成編制隊(duì)伍結(jié)構(gòu)極其不合理、嚴(yán)重影響工作開(kāi)展的單位，可給予用人單位一定自主權(quán)，通過(guò)建立編制周轉(zhuǎn)池，以借用方式將編制交給確需短期用編的單位，約定使用時(shí)間，按期歸還。二是要加強(qiáng)編制部門自身建設(shè)。應(yīng)完善內(nèi)部工作制度體系，建立健全編制工作內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度，確保工作的規(guī)范化。梳理各類編制事項(xiàng)，明確事項(xiàng)辦理程序和各項(xiàng)前置要素，幫助服務(wù)對(duì)象增強(qiáng)工作的針對(duì)性。提升編制工作數(shù)字化水平，拓展更新實(shí)名制系統(tǒng)，探尋編制工作一次性告知制度，努力做到編制業(yè)務(wù)“一網(wǎng)通辦”“跑零次辦理”。三是要加強(qiáng)編制隊(duì)伍能力建設(shè)。努力盤活存量、嚴(yán)控增量，通過(guò)上下掛職和外派掛職、系統(tǒng)培訓(xùn)等方式，提升現(xiàn)有干部的綜合素質(zhì)；通過(guò)嚴(yán)控新增人員的年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，確保新增人員素質(zhì)符合要求。優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制內(nèi)在結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置，配齊配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子，加大干部對(duì)外交流力度，形成干部隊(duì)伍建設(shè)“一池活水”。
落實(shí)編制改革以人民為中心的價(jià)值取向。編制資源作為重要政治資源、執(zhí)政資源，始終服務(wù)于黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，服務(wù)于我國(guó)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。落實(shí)編制改革以人民為中心的價(jià)值取向，要緊扣我國(guó)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌、盤活、公平的改革方向，持續(xù)推進(jìn)編制資源合理配置。人民的需要與訴求是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力量。以人民為中心是編制改革的重要理念。隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民的美好生活需要日益增長(zhǎng)，民生改善成為社會(huì)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，滿足人民對(duì)美好生活的向往成為編制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新時(shí)代我國(guó)編制改革要著力維護(hù)人民群眾在教育、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村振興、社會(huì)保障等領(lǐng)域的權(quán)益，在提升為民謀利、為民解憂的能力，完善保障人民權(quán)益的職能體系和體制機(jī)制中不斷推進(jìn)編制改革。努力做好以下工作：一是向基層、農(nóng)村和困難地區(qū)傾斜編制資源，重點(diǎn)保障基層一線人員編制，鼓勵(lì)從上往下跨層級(jí)調(diào)整使用編制，確保基層黨的建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化建設(shè)等重點(diǎn)工作的用編需要，為基層發(fā)展提供保障。二是充分發(fā)揮地方積極性，在加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，賦予地方更加靈活的用人用編自主權(quán)，鼓勵(lì)地方和基層結(jié)合實(shí)際，做好編制改革的“自選動(dòng)作”，因地制宜創(chuàng)造性開(kāi)展編制改革工作。三是統(tǒng)籌編內(nèi)編外人員管理，在按勞分配原則的基礎(chǔ)上，改善編外人員薪酬分配制度和績(jī)效考核制度，避免出現(xiàn)編內(nèi)外員工薪酬差距過(guò)大的情況。應(yīng)該根據(jù)員工的能力和表現(xiàn)，開(kāi)辟編外人員的人才晉升渠道，提升他們的組織安全感與歸屬感，使編內(nèi)外員工都能夠積極投身于治理現(xiàn)代化建設(shè)中。
（作者為西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)；西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生孫仝對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①賈義猛：《統(tǒng)籌優(yōu)化編制資源管理的特點(diǎn)與方向》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2023年4月26日。
②《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉》，央廣網(wǎng)，2023年3月17日。
③惠婷、劉一寧：《河南省全面推進(jìn)“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”改革》，《河南日?qǐng)?bào)》，2020年7月31日。
④習(xí)近平：《在二十屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《求是》，2023年1月16日。
責(zé)編/孫垚 美編/王夢(mèng)雅
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