【摘要】堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，堅(jiān)持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的起點(diǎn)和歸宿，更是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)立法的基本遵循。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)立法面臨的變化，彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的時(shí)代特色。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，要立足現(xiàn)實(shí)需要，不搞“一刀切”；回應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需求，合理配置集體生產(chǎn)要素；保持前瞻性，為進(jìn)一步深化改革留有余地，助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和集體成員的共同富裕。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織  集體產(chǎn)權(quán)改革  農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)    

【中圖分類號(hào)】D923    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在社會(huì)主義改造的基礎(chǔ)上成立，具有歷史延續(xù)性，是社會(huì)主義公有制實(shí)現(xiàn)的重要保障。2022年底，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）進(jìn)行了第一次審議，并向社會(huì)征求意見。2023年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃指出，要在2023年底對(duì)《草案》進(jìn)行第二次審議。唯有把握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法面臨哪些“不變”，哪些要“變”，方能科學(xué)立法，合理設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的必要性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在改革開放前歷經(jīng)初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社等組織形態(tài)。改革開放后，1983年中共中央發(fā)布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》提出人民公社體制改革，實(shí)行政社分立。1984年中央一號(hào)文件提出以土地公有制為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織可以在村范圍內(nèi)設(shè)置，也可以在生產(chǎn)隊(duì)范圍設(shè)置，并指出可以是一套班子、兩塊牌子。伴隨著土地承包到戶，國(guó)家確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式有經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、農(nóng)工商公司、村經(jīng)濟(jì)合作社等，但在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面仍有待提升；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，著眼于解決農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不力等較為突出的問題。2021年底，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革階段性任務(wù)已經(jīng)完成。如何對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)集體財(cái)產(chǎn)保值、增值，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，惠及集體成員，是迫切需要解決的問題。在此背景下，需要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行立法規(guī)制，使其規(guī)范有效運(yùn)行，助力和美鄉(xiāng)村建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的“三個(gè)堅(jiān)持”

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從產(chǎn)生之初，即具有明顯的政治色彩，是社會(huì)主義公有制的重要載體。黨關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政策，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法明確方向、提供遵循。“悟”透其中的道理，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，方能在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、切實(shí)保護(hù)集體成員利益的過程中，進(jìn)一步鞏固黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)水平，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治基礎(chǔ)，確保黨確立的農(nóng)村工作目標(biāo)如期完成。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中，必須堅(jiān)定立法的政治屬性，切實(shí)通過法律規(guī)范權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，使黨的意志上升為國(guó)家法律，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)健運(yùn)行。

堅(jiān)持集體土地所有權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是社會(huì)主義公有制的重要體現(xiàn)，當(dāng)然也是農(nóng)村各項(xiàng)改革的底線。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，把農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)中的所有權(quán)涉及到集體土地所有權(quán)的，自應(yīng)排除在責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍之外；而非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，涉及到農(nóng)村公共品的供給，也應(yīng)排除在責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍之外。對(duì)于重塑的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，其責(zé)任財(cái)產(chǎn)應(yīng)屬于可以流轉(zhuǎn)并可用于經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)，例如可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等，以及其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但絕對(duì)不能包括資源性資產(chǎn)中的集體土地所有權(quán)。

堅(jiān)持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要立足于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)集體成員共同富裕的目標(biāo)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，以服務(wù)集體成員為目的，助力社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵考量點(diǎn)仍然是圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大展開。國(guó)家推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，集體成員資格的認(rèn)定和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重塑是重要內(nèi)容。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中，需提煉、總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的成果，確立集體成員的主體地位，充分尊重集體成員的權(quán)利，通過合理設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，例如成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，使集體成員的意志能夠充分表達(dá)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法面臨的變化

背景之“變”。中華人民共和國(guó)成立后，實(shí)施了一系列的社會(huì)主義改造，產(chǎn)生了在此基礎(chǔ)上的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)等政社合一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。改革開放后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策進(jìn)行了重大調(diào)整，以安徽鳳陽(yáng)小崗村的包產(chǎn)到戶為標(biāo)志，形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在新時(shí)代背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，需把握背景之變，克服傳統(tǒng)慣性帶來的阻礙，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，著眼于集體土地所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，充分借鑒法人治理結(jié)構(gòu)中的合理因素，創(chuàng)新組織運(yùn)行模式，確保集體資產(chǎn)保值增值、集體成員共享收益。

“統(tǒng)”之“變”。在人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取“公有公營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)模式，具體由作為基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。改革開放后實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)濟(jì)體制，“統(tǒng)”絕非直接理解為集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，更多的是集體提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)。2019年中央一號(hào)文件明確提出要堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有能力并且集體成員自愿，可以采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的模式由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。此外，共同勞動(dòng)、共同分配是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行常態(tài)，改革開放后集體土地分包到戶，共同勞動(dòng)、共同分配已經(jīng)成為歷史，通過集體成員身份參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理，依托股份制和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的協(xié)作，應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的亮點(diǎn)，也是新時(shí)代背景下“統(tǒng)”的典型體現(xiàn)。

社區(qū)性之“變”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人口流動(dòng)受到嚴(yán)格限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有社區(qū)的封閉性。改革開放后，雖然人口流動(dòng)逐漸放開，農(nóng)民外出務(wù)工已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，并且外出務(wù)工收入往往已經(jīng)成為一些農(nóng)民的主要收入來源，土地收入占農(nóng)民全部收入的比重已經(jīng)大大降低。但從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，社區(qū)的封閉性阻隔了市場(chǎng)要素的流動(dòng)，無法實(shí)現(xiàn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，規(guī)避甚至拒絕要素流動(dòng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)發(fā)揮著資源配置的決定性作用，通過市場(chǎng)的力量，可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化組合，因此需要辯證看待社區(qū)的封閉性。一方面，社區(qū)的封閉性是歷史范疇，奠定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)的基礎(chǔ)；另一方面，適度引進(jìn)外部資源，甚至允許符合條件的人員加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理的完善注入新鮮血液。

運(yùn)行模式之“變”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是基本生產(chǎn)單位，組織農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依照政府安排對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。重塑的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，雖然仍具有很強(qiáng)的政治性，但其本質(zhì)仍是經(jīng)濟(jì)組織。這是因?yàn)?，雖然其注重資產(chǎn)的保值增值，但其還承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能，不能簡(jiǎn)單界定為以營(yíng)利為目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行中的橋梁和紐帶作用十分明顯，這與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在天壤之別。此種區(qū)分意味著在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中，在集體成員意志充分表達(dá)的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主選擇適合自身特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)模式和管理機(jī)制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法建議

立足現(xiàn)實(shí)需要，不搞“一刀切”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后，如沒有及時(shí)重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可能出現(xiàn)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位或治理結(jié)構(gòu)缺陷等原因，農(nóng)村集體資產(chǎn)被少數(shù)人中飽私囊，甚至造成集體財(cái)產(chǎn)流失等后果。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重塑是一個(gè)過程。如果為了重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而不顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，將無益于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，對(duì)于集體資產(chǎn)數(shù)量較少，土地以發(fā)包形式為農(nóng)戶設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或通過分配形式為農(nóng)戶設(shè)立宅基地使用權(quán)的農(nóng)村集體，仍可由村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重塑，需要有歷史耐心和統(tǒng)籌考量，絕對(duì)不能好高騖遠(yuǎn)，脫離實(shí)際。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法過程中，建議對(duì)此問題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。

回應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，合理配置集體生產(chǎn)要素。社會(huì)主義改造完成后所確立的集體土地“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”格局，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代支撐著農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的展開，在改革開放之后仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存續(xù)和發(fā)展的基石。集體土地所有制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)現(xiàn)形式單一，體現(xiàn)為集體成員在集體統(tǒng)一組織下，共同勞動(dòng)、按勞分配。改革開放以來，雙層經(jīng)營(yíng)體制下，落實(shí)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推行承包地“三權(quán)分置”，穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)承包地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此類舉措實(shí)則在發(fā)揮市場(chǎng)的力量，通過市場(chǎng)機(jī)制合理配置農(nóng)村生產(chǎn)要素。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法過程中，需遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，依托市場(chǎng)的力量，科學(xué)配置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)，使之契合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的過程中發(fā)揮重要作用。

保持前瞻性，為進(jìn)一步深化改革留有余地。在《民法總則（草案）》（二審稿）中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有作為特別法人進(jìn)行規(guī)定，在法人的一般規(guī)定中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！睹穹倓t（草案）》（三審稿），把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人進(jìn)行規(guī)定?！睹穹ǖ洹费匾u《民法總則》的規(guī)定。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，是我國(guó)民事立法中的典型特色，需依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行實(shí)踐，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)理論研究和實(shí)踐運(yùn)行的互動(dòng)，謀求共識(shí)的最大公約數(shù)，以此完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織法立法要具有開放思路，對(duì)于爭(zhēng)論比較大而在短期內(nèi)難以形成共識(shí)的問題，建議盡量不予規(guī)定，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)踐創(chuàng)新和深化改革留有余地。

新時(shí)代背景下的和美鄉(xiāng)村建設(shè)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的生動(dòng)體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度安排。在這個(gè)進(jìn)程中，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是壓艙石，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，可以促使農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的有效管理，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)化，杜絕“小村官、大蛀蟲”的現(xiàn)象，切實(shí)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大提供制度供給，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，助力和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

（作者分別為河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授；河南農(nóng)業(yè)大學(xué)外國(guó)語學(xué)院講師）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)特色土地管理法律制度完善研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA152）和河南省高等教育教學(xué)改革研究與實(shí)踐重點(diǎn)項(xiàng)目“中原農(nóng)耕文明融入農(nóng)林高校課程思政教育體系研究與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)：2021SJGLX089）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央  國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，中國(guó)政府網(wǎng)，2016年12月29日。

②《中共中央  國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，中國(guó)政府網(wǎng)，2018年2月4日。

③《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）〉的說明》，中國(guó)人大網(wǎng)，2022年12月29日。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲

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