提問：賈敬遠  江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)委書記

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十三次會議上強調，“要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。請問，全國統(tǒng)一大市場建設要拆除哪些“籬笆墻”，又該如何拆？

解讀：劉志彪  南京大學長江產業(yè)發(fā)展研究院常務院長、教授

習近平總書記指出，“構建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。全國統(tǒng)一大市場是加快完善社會主義市場經濟體制的核心內容，不僅對推進高質量發(fā)展、建設創(chuàng)新驅動國家等目標實現有重要的戰(zhàn)略意義，而且對構建新發(fā)展格局也具有基礎性的支撐作用。建設全國統(tǒng)一大市場是一項復雜的系統(tǒng)工程。在現有條件下，推進全國統(tǒng)一大市場建設宜在加強市場取向的經濟性分權改革的基礎上，采用“區(qū)域一體化+地方政府間合作+市場競爭”的策略與機制，拆除制約全國統(tǒng)一大市場建設的“籬笆墻”，培育有利于建設全國統(tǒng)一大市場的“土壤”。

阻礙全國統(tǒng)一大市場形成的“籬笆墻”

總的來看，阻礙全國統(tǒng)一大市場形成的因素主要有縱向政府治理、橫向政府治理和壟斷企業(yè)三大類，它們的表現形式、形成原因、造成后果各不相同。

第一類是阻礙全國統(tǒng)一大市場形成的縱向政府治理因素。直接控制土地要素的配置。一是在產業(yè)用地方式方面的制度僵硬，在租賃方式、使用年限、作價入股等方面無法變通。二是土地計劃管理方面的制度僵硬，不僅沒有建立起全國性建設用地、耕地指標的跨區(qū)域交易機制，而且城鄉(xiāng)之間用地供應指標的使用，也缺少一定的制度彈性。

直接控制勞動力要素的流動和配置。一是還沒有正式建立按常住地登記戶籍的制度。除了少數特大、超大城市落戶有嚴格限制外，一般的城市也存在各種政策限制。二是戶籍與本地公共福利掛鉤的制度設計，天然地排斥勞動力要素進入和退出。三是在戶籍、地域、身份、檔案、人事關系、職稱評審、人才選拔等方面，非公經濟單位與公有制企業(yè)、政府機構之間存在著難以逾越的制度障礙和歧視。

直接或間接控制資本要素的配置。一是通過幾大國有商業(yè)銀行系統(tǒng)控制貨幣資本的運動，商業(yè)銀行依據行政壟斷力量實施市場經營行為。二是縱向的行政力量限制資本市場的發(fā)展。目前每個省份都限定可辦一個股權交易市場，這些市場的跨區(qū)域經營都受到縱向嚴格限制，只能接受本地企業(yè)而不能接受外地企業(yè)來本地交易市場掛牌。三是金融業(yè)對內外開放進展緩慢，尤其是對民營企業(yè)開放力度甚小。

技術要素的制度性分割。如高等院校、科研機構與高技術使用企業(yè)之間的制度分割，缺乏一大批有利于技術轉移的技術經紀人員，難以通過資產聯合進行縱向的緊密聯合。商業(yè)銀行形態(tài)的間接融資占據主導地位，通過資本市場支持高科技產業(yè)發(fā)展的直接融資市場發(fā)育不足。

數據市場缺乏有效治理。一是缺少為數據要素高效配置的基礎性法律法規(guī)，由此在涉及數據產權界定、數據開放共享、市場體系建設、個人信息保護、數據安全和跨境流動等方面，沒有具有可操作性的實施細則和辦法。二是數據要素市場體系功能殘缺，急需要培育更多合格的數據要素市場主體、大數據交易所、數據經紀商等市場中介。三是多元共治的數據要素市場治理體系不夠完善。

以縱向權力制造橫向政策特區(qū)，形成優(yōu)惠政策洼地，人為造成地區(qū)間競爭條件的不平等。現實中上級政府部門行使對區(qū)域的調控權力，總是習慣用給予局部地區(qū)優(yōu)惠政策的方法，如各種高新產業(yè)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、自貿區(qū)、政策特區(qū)、試驗區(qū)、示范區(qū)等，試圖通過給部分地區(qū)創(chuàng)造政策洼地效應，吸收周邊區(qū)域更多資源來加快當地發(fā)展。

按所有制、規(guī)模、地區(qū)分類管理思路，對企業(yè)進行分類管理，形成了針對具體企業(yè)的嚴重歧視和不平等競爭條件，是市場不統(tǒng)一、競爭不公平的根源。

第二類是阻礙全國統(tǒng)一大市場形成的橫向政府治理因素。在“分灶吃飯”的財政體制激勵下，地方政府通過優(yōu)惠政策奮力拼搶價高稅大的重大投資項目，形成了地方性的市場壁壘。

在政績考核和晉升的指揮棒下，以行政區(qū)域內領導政績最大化為目標，直接間接地干預區(qū)域內投資決策。以“十四五”規(guī)劃為例，食品制造加工業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、生物產業(yè)、汽車制造業(yè)、航空航天產業(yè)、人工智能、（高端）裝備制造、新材料、新能源、（節(jié)能）環(huán)保產業(yè)等被超過20個省份列為優(yōu)勢產業(yè)或優(yōu)先發(fā)展產業(yè)。幾乎每個省份均提到要優(yōu)先發(fā)展或者大力發(fā)展“現代服務業(yè)”。

在保護本地企業(yè)生存發(fā)展的名義下，濫用行政權力排除、限制外地企業(yè)競爭。有的地方打著維護本地企業(yè)利益的旗號，以行政權力干預地方司法為本地企業(yè)謀取利益。處理糾紛時，對當地經濟利益有利就予以立案和受理，不利就推諉拒絕、設置障礙并阻止執(zhí)法。

第三類是阻礙全國統(tǒng)一大市場形成的壟斷企業(yè)因素。市場壟斷和行政性壟斷都會扭曲競爭機制，破壞競爭秩序，損害創(chuàng)新。在經濟轉軌中，一些具有市場勢力的壟斷企業(yè)，雖然可能增強市場統(tǒng)一的內生動力，但也可以使統(tǒng)一市場分割化，比如一些具有網絡平臺控制能力的平臺型雙邊壟斷企業(yè)。平臺經濟領域部分頭部企業(yè)為了維持、鞏固自身市場地位，獲取不當競爭優(yōu)勢，濫用數據、技術、資本等優(yōu)勢實施“二選一”壟斷行為，排除、限制了相關市場競爭，也妨礙了商品服務和資源要素自由流通，擾亂了市場公平競爭秩序。

培育有利于建設全國統(tǒng)一大市場的“土壤”

從行政性分權改革取向逐步過渡到經濟性分權改革取向，真正劃清各級政府與市場、企業(yè)的職能和分工，是建設全國統(tǒng)一大市場的必然趨勢和基本要求。中央政府與地方政府的分權改革，也只有在政府與市場職能界定清楚的前提下，才能有效地啟動并獲得較好的效果。目前，對這方面的改革要發(fā)揮有為政府的作用，以及尊重地方政府發(fā)展的主動性與積極性，堅持“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”的基本原則，實施以漸進性改革為主的策略。

明確地方政府的職能，調整地方政府的考核目標。通過全面推進負面清單管理并進一步壓縮清單長度，明晰政府權力邊界。清理和廢除各種明顯和隱形的地方政府保護條例、辦法，清理和廢除各種違法實行的優(yōu)惠政策，縮減政府的權力，建立政府負面清單管理的“六張清單”制度：政府行政審批目錄清單、政府行政權力清單、投資審批負面清單、政府部門專項資金管理清單、行政事業(yè)性收費目錄清單和部門職責清單。在上級部門加強監(jiān)督執(zhí)行的基礎上，輔以民眾、企業(yè)和社會監(jiān)督執(zhí)行效果。

對具有統(tǒng)一性的公共事務，構建地方政府間的合作機制。一是“戰(zhàn)略一盤棋”。從整體上規(guī)定一體化的性質和方向，爭取取得區(qū)域內社會福利最大化。二是“規(guī)劃一張圖”。合作協(xié)議頂層機構要有強有力的協(xié)調、協(xié)同、協(xié)商能力，相關區(qū)域單元不折不扣地落實和執(zhí)行。三是“交通一張網”。作為優(yōu)先發(fā)展領域，可以從消滅“斷頭路”、多關卡收費標準不一、交通接駁等做起。四是“環(huán)保一把尺”，可以借鑒“河長制”“鏈長制”等制度創(chuàng)新的經驗，加強合作協(xié)議頂層機構在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護具體領域的統(tǒng)一司法與執(zhí)法、統(tǒng)一規(guī)則與政策。五是“民生一張卡”。對于不涉及諸如特大城市戶籍、異地教育等利益敏感的民生問題，可以盡早盡快推進。而對那些使用本地大量財政投入的民生事業(yè)，尤其是供給嚴重不足、作為本地居民福利的少數民生事業(yè)，這種有發(fā)展階段約束的事業(yè)的一體化，需要有歷史耐心。

推進市場調節(jié)領域的一體化競爭機制。一方面，要完善地方政府的激勵約束機制，為其競爭行為制定全國統(tǒng)一大市場建設標準指南，對積極推動落實全國統(tǒng)一大市場建設、取得突出成效的地區(qū)可按國家有關規(guī)定予以獎勵；動態(tài)發(fā)布地方政府不當干預全國統(tǒng)一大市場建設問題清單，建立典型案例通報約談和問題整改制度，著力解決妨礙全國統(tǒng)一大市場建設的不當市場干預和不當競爭行為問題。另一方面，要在營利性領域大力推進保障要素自由流動和維護公平競爭的規(guī)則。

強化半公共性事務的治理機制建設。一是對區(qū)域內產業(yè)的集群化、融合化發(fā)展，要在市場形成的基礎上，政府超前介入進行規(guī)劃，在運行中制定規(guī)則進行管理。二是對區(qū)域內技術創(chuàng)新聯盟化的發(fā)展趨勢，政府要在企業(yè)自愿的基礎上，以成立各種扶持基金等方式進行調控。逐步打破區(qū)域行政壁壘，集聚科技資源和創(chuàng)新力量，實現以企業(yè)為主體的，在創(chuàng)新項目上的自我聯合、自我協(xié)調和自我發(fā)展。