作者：馬亮（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

同城化需要解決產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享共治等問(wèn)題

黨的二十屆三中全會(huì)指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”國(guó)務(wù)院發(fā)布了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，主要聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化等問(wèn)題，并談了現(xiàn)代化都市圈培育問(wèn)題。現(xiàn)代化都市圈的同城化程度要達(dá)到更高的水平，除了交通物流方面的基礎(chǔ)設(shè)施硬件互聯(lián)互通以外，也需要解決產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享共治等問(wèn)題。

我們需要更多關(guān)注的問(wèn)題是：政府政策工具箱里有哪些工具可以使用？歷史上有哪些啟示推動(dòng)我們思考這個(gè)問(wèn)題？未來(lái)我們?cè)趺礃幼龅酶茫楷F(xiàn)代化都市圈的同城化為何難以推進(jìn)？比如我們所在的京津冀都市圈，上海所在的長(zhǎng)三角都市圈，以及成渝、長(zhǎng)株潭、西咸等地區(qū)，在區(qū)域一體化和城市群建設(shè)中，中心城市與周邊市縣如何協(xié)調(diào)發(fā)展是大家討論的核心問(wèn)題。

城市的規(guī)模不同，但是各有各的苦：超大特大城市的苦是難以為繼的“大城市病”，需要疏解產(chǎn)業(yè)和人口。大中小城市和小城鎮(zhèn)的苦是遭受虹吸效應(yīng)，“燈下黑”“吃不飽”。每個(gè)個(gè)體城市都呈現(xiàn)原子化發(fā)展，中心城市“吃肉”，而周邊地區(qū)“喝湯”“啃骨頭”。行政轄區(qū)交界的地方原本應(yīng)該是最有生機(jī)活力的地方，但是卻發(fā)展得不好；各個(gè)城市“以自我為中心”的發(fā)展觀，帶來(lái)的零和博弈、負(fù)和博弈都體現(xiàn)得非常明顯：在企業(yè)數(shù)量都是存量的情況下，就出現(xiàn)“挖墻腳”的招商引資；在人口出生率給定的情況下，就會(huì)出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，這里人多，那里就必然人少。

這些都是現(xiàn)代化都市圈在同城化發(fā)展時(shí)面臨的問(wèn)題。那么，如何打造都市圈共同體，實(shí)現(xiàn)你中有我我中有你、一榮俱榮？我們?cè)诮煌ㄎ锪鞯扔布A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)一體化和公共服務(wù)共建共享等方面，還有很多問(wèn)題需要探討。

我最近做了歷史檔案研究，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很有意思的問(wèn)題。上海剛剛解放時(shí)，1950年上海人口普查有502萬(wàn)人，1954年就達(dá)到699萬(wàn)人，兩三年時(shí)間人口上漲了約50%。當(dāng)時(shí)政府認(rèn)為人口流動(dòng)大部分是帶著盲目性的，因?yàn)樯虾Ｉ詈?ldquo;混”，供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)又高于其他地方，大大吸引了一部分外地人口流入。所以，上海市人口辦公室在1954年發(fā)布了《關(guān)于上海市緊縮人口的規(guī)劃、指示、計(jì)劃》，要“積極地有計(jì)劃地緊縮人口”。采取的措施包括動(dòng)員江蘇、安徽、江西的外來(lái)農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)，在周邊省份移民墾荒，推廣節(jié)制生育，管理人工流產(chǎn)及絕育手術(shù)，等等。

從現(xiàn)在的角度看，這些政策是非常徒勞無(wú)益的。如今上海人口已經(jīng)達(dá)到了3000萬(wàn)，人口生育率卻是0.6%，基本和韓國(guó)一個(gè)水平。上海當(dāng)時(shí)就是都市圈的中心，到現(xiàn)在還是。對(duì)于現(xiàn)代化的都市圈來(lái)講，這樣的歷史教訓(xùn)比比皆是。

同城化的核心要回歸到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值本位

基于此，我們從國(guó)家層面所理解的同城化和實(shí)際實(shí)現(xiàn)的層面相比，還有很大差距。比如，在談同城化時(shí)要求“以省為代表統(tǒng)籌”，但都市圈都是跨省的；少數(shù)沒(méi)有跨省的也面臨省級(jí)沒(méi)有辦法協(xié)調(diào)的問(wèn)題，比如副省級(jí)城市的問(wèn)題。

因此，第一要建立更高規(guī)格的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨地區(qū)乃至跨省份的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。讓中心城市作為“老大哥”來(lái)“分餅”“切蛋糕”，結(jié)果就是現(xiàn)在這樣的“一核”獨(dú)大。所以，要提高統(tǒng)籌層級(jí)，在更高層面上統(tǒng)籌，避免城市相互“挖墻腳”“以鄰為壑”。

第二要重構(gòu)都市圈內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核的“指揮棒”，扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀。在考核評(píng)估方面，考評(píng)的單位也要放大，不能一個(gè)城市、一個(gè)縣地考核。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在所謂“功能區(qū)規(guī)劃”，雖然有規(guī)劃，但最后考核時(shí)，還是看那幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，如GDP、財(cái)政收入、人口等，而不是看你對(duì)周邊城市有什么貢獻(xiàn)，和周邊城市有沒(méi)有形成緊實(shí)的合作。

也就是說(shuō)，我們想促進(jìn)同城化，但做的動(dòng)作是反著來(lái)的。所以，非常關(guān)鍵的是要關(guān)注這些地方官員的“指揮棒”在哪里，激勵(lì)結(jié)構(gòu)在哪里。要從這個(gè)痛點(diǎn)出發(fā)，去推動(dòng)城市化發(fā)展和都市圈推進(jìn)。

第三，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享、指標(biāo)轉(zhuǎn)移等激勵(lì)機(jī)制，便利人才、企業(yè)跨區(qū)域流動(dòng)。二十屆三中全會(huì)提到，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。這個(gè)政策其實(shí)是非常值得關(guān)注的，這意味著之前發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資的時(shí)候出臺(tái)了很多優(yōu)惠政策，但現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)不可以“抄作業(yè)”了。

類似這樣的問(wèn)題，在人口、企業(yè)跨區(qū)域流動(dòng)中非常明顯。比如，我調(diào)研一些企業(yè)發(fā)現(xiàn)，所有搬遷政策都規(guī)定是可行的，但企業(yè)發(fā)現(xiàn)真正搬的時(shí)候卻搬不走。最后企業(yè)只能妥協(xié)，把殼留在這里，企業(yè)搬走，這樣相關(guān)的財(cái)政稅收指標(biāo)可以跨地區(qū)共享。人才流動(dòng)也同樣如此。比如，某省經(jīng)常強(qiáng)調(diào)人才的“柔性引進(jìn)”，就是人為我所用，但人我不要，因?yàn)槿艘膊粫?huì)來(lái)。所以，我們?cè)谕七M(jìn)同城化時(shí)，還有很多根本問(wèn)題沒(méi)有解決。

總結(jié)來(lái)看，同城化的核心是打破行政區(qū)隔，回歸到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值本位。但是，討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)，要特別關(guān)注同城化、都市圈的發(fā)展背后的激勵(lì)機(jī)制，探討如何通過(guò)制度建設(shè)和創(chuàng)新來(lái)做對(duì)激勵(lì)，讓自利的城市可以利他和合作。

我們要有城市的“問(wèn)題化”思維，一些深層次、難以短期改變的問(wèn)題，值得我們更多地關(guān)注。城市化要更加體現(xiàn)政策的價(jià)值，要對(duì)更多基本問(wèn)題有方向性的判斷，并基于此提出解決方案。

最后，討論城市時(shí)有兩個(gè)視角，一個(gè)是國(guó)家的視角，一個(gè)是人民的視角。政府關(guān)注的是一種高度簡(jiǎn)單化的整齊劃一的計(jì)劃秩序，而自然秩序應(yīng)有的樣子卻并不重要，甚至成為政府加以規(guī)訓(xùn)的對(duì)象。我們更多要看的還是人民是怎么思考的。當(dāng)人民的視角和國(guó)家的視角出現(xiàn)沖突時(shí)，我們?nèi)绾握{(diào)和、理解它，讓城市秩序不是簡(jiǎn)單化的，而是歸于自然的，才能達(dá)到我們期待的效果。