黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出部署，強調“促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”。這是縮小我國城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的重要途徑。

黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著成效，常住人口城鎮(zhèn)化率由2013年的53.73%提升至2024年的67.00%，城鄉(xiāng)居民收入比由2013年的2.81降至2024年的2.34。然而也要看到，當前土地、勞動力、資本等要素在城鄉(xiāng)間的高效順暢流動仍面臨一些制度障礙，這在一定程度上影響了資源的優(yōu)化配置，阻礙了城鄉(xiāng)的互促互進。

城鄉(xiāng)建設用地市場呈現(xiàn)二元特點。土地是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障。促進土地要素在城鄉(xiāng)間雙向流動，不僅能夠優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率，還能夠增加農民財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距。我國城鄉(xiāng)土地管理制度有所不同，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。城鄉(xiāng)土地要素市場化程度差異較大，城鄉(xiāng)建設用地市場尚未統(tǒng)一。同時，相關法律保障、配套機制還不完善，宅基地“三權分置”改革有待深化，農村不少“沉睡”的土地資源亟待盤活。

勞動力要素城鄉(xiāng)流動存在雙向障礙。人是最為活躍的生產(chǎn)要素。城鄉(xiāng)勞動力自由流動可以保障城市用工需求，推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也能增強農村發(fā)展動力和活力，推動農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農民增收。然而，我國農業(yè)轉移人口市民化面臨戶籍制度與公共服務覆蓋不足的雙重約束。同時，由于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展相對滯后，相關制度激勵不足，無法有效吸引人才、留住人才。人口老齡化、村莊空心化、鄉(xiāng)村活力不足等問題較為突出，影響了鄉(xiāng)村地區(qū)的高質量發(fā)展。

資本要素單向流動明顯。資本是流動性最強的生產(chǎn)要素之一。資本在城鄉(xiāng)間的雙向自由流動，可以帶來支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金、經(jīng)驗等，提高整體經(jīng)濟效率。但由于農村地區(qū)土地等資源產(chǎn)權的特殊性、農作物畜禽等生物資產(chǎn)價值評估難以及交易市場不健全等因素，農村地區(qū)存在融資難、融資貴的問題。同時，大量農村資金又通過銀行儲蓄的方式流向城市。盡管國家引導和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，但由于規(guī)則以及監(jiān)管的不完善，資本要素下鄉(xiāng)助力“三農”的效應仍未得到充分發(fā)揮。

破除上述障礙，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得更大突破，需運用改革思維、從小切口著手、以大力度推進，打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度通道，從而為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入持久動力。

一是推動土地產(chǎn)權明晰化、交易平臺化、收益共享化。可通過區(qū)塊鏈等技術的應用形成農村土地的權屬信息“數(shù)字身份證”，并利用衛(wèi)星遙感等技術保障承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地信息動態(tài)更新，實現(xiàn)產(chǎn)權明晰化。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，健全交易平臺，有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，推動形成同權同價、流轉順暢、收益共享的局面。健全土地增值收益分配機制，保障農民公平分享土地增值收益，實現(xiàn)收益共享化。明晰產(chǎn)權、平臺交易和收益共享三者形成協(xié)同閉環(huán)，推動土地要素從“沉睡”向“活躍”轉變，為鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入強大動力。

二是強化人才流動的激勵與保障。一方面深入實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動。健全農業(yè)轉移人口市民化激勵機制，探索建立人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度，破除農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的制度性障礙，提升農業(yè)轉移人口市民化質量。另一方面積極營造支農助農的良好氛圍。加強支持人才入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和服務鄉(xiāng)村相關制度建設，創(chuàng)新農村專業(yè)技術人才評價機制，允許農村集體經(jīng)濟組織探索人才加入機制。加強對人才服務基層的編制和資金保障，協(xié)助解決返鄉(xiāng)人員醫(yī)療、子女入學等問題。加大科技人才選派支持力度，鼓勵高等院校、科研院所專業(yè)技術人員到鄉(xiāng)村掛職兼職和離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

三是統(tǒng)籌發(fā)揮財政資金、金融資本、社會資本的作用。通過設立鄉(xiāng)村振興基金吸引各類資本參與高標準農田建設等項目，強化財政資金的撬動效應。創(chuàng)新金融資本的使用模式，發(fā)展供應鏈金融、農產(chǎn)品期貨等金融工具，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)化農村信用評價體系，提升農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的融資能力。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸引導社會資本流向，通過政策引導社會資本參與農業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設，重點投入農產(chǎn)品加工、倉儲物流、農村電商、鄉(xiāng)村旅游等新領域；同時完善利益聯(lián)結機制，通過保底分紅、股份合作等模式確保農民分享增值收益。

（作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員）