摘  要:新時代基層治理的治理事務(wù)、治理?xiàng)l件和治理環(huán)境正在發(fā)生重大變化，迫切需要新的政治話語和制度形態(tài)。應(yīng)圍繞重要決策開展更大范圍的民主協(xié)商、溝通、監(jiān)督等活動，推動更多人民群眾參與到治理的過程中來。全過程人民民主契合基層治理的需要，作為一種最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主形式和民主實(shí)踐，其是一種具有治理屬性的民主形態(tài)。通過為基層治理賦能，有效推進(jìn)國家治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化，全過程人民民主制度將不斷彰顯自己蓬勃的生命力。

關(guān)鍵詞:全過程人民民主  基層治理  治理型民主  制度優(yōu)勢

【中圖分類號】D621                 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民主在人類社會經(jīng)歷漫長發(fā)展，有著各種各樣形態(tài)。世界各國人民對民主實(shí)踐的探索沒有終結(jié)，至今各個國家和地區(qū)的人民仍然在探索適合自己國情的民主形式。黨的二十屆三中全會指出：“發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”“把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活各方面”。作為新時代社會主義民主政治的表現(xiàn)形式，作為全方位、全鏈條、全覆蓋的社會主義民主，全過程人民民主擁有民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的完整民主程序和環(huán)節(jié)。全過程人民民主實(shí)踐的展開不僅能夠推動社會主義民主政治的發(fā)展，也有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在新的時代背景下，作為一種最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主形式和民主實(shí)踐，全過程人民民主是一種具有治理屬性的民主制度。如何理解全過程人民民主的治理功能，如何理解全過程人民民主理念與新時代基層治理的關(guān)系，這是在建設(shè)和實(shí)踐全過程人民民主的過程中需要回答的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題。

全過程人民民主：具有治理功能的民主

民主是一個歷史范疇，不同的文明體系下有著關(guān)于民主的不同制度實(shí)踐。奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特在《資本主義、社會主義與民主》中提出西方資產(chǎn)階級民主的核心是選舉制度，“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力”[1]。然而，在這種競爭性的民主體制中，人民只在投票的時候才會出場，人民對于執(zhí)政黨及其組閣政府的日常運(yùn)行是否忠實(shí)地實(shí)行了公民意志，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。由于人民的意愿不能實(shí)現(xiàn)，民眾的“政治冷漠”或用腳投票的現(xiàn)象相應(yīng)產(chǎn)生，民主參與性的減弱勢必造成民主治理績效的降低[2]。在某種意義上，西方民主制度始終放不下對亞里士多德意義上民主潛藏著“多數(shù)人暴政”的憂慮，以致這種民主仍然是一種精英式、選舉式的民主。

與之相比，由于人民當(dāng)家作主是社會主義國家最根本的政治屬性，社會主義民主政治在所有的制度環(huán)節(jié)中都體現(xiàn)出人民性。作為全心全意為人民服務(wù)的政黨，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)本身就是確保社會主義民主政治，時刻體現(xiàn)人民性的最根本政治保障。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會主義民主政治不僅在選舉中體現(xiàn)多數(shù)人意志，還在各級國家機(jī)構(gòu)產(chǎn)生之后的社會治理環(huán)節(jié)，充分地體現(xiàn)人民性。

新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，積極回應(yīng)人民對民主和法治的新向往、新期盼，發(fā)展全過程人民民主，進(jìn)一步彰顯社會主義的國家性質(zhì)，確保在社會治理中人民意志能夠得到更好體現(xiàn)、人民權(quán)益得到更好保障。在這個意義上，全過程人民民主既是社會主義民主政治始終不變的規(guī)范要求和價值追求，又是中國共產(chǎn)黨不斷推進(jìn)民主理論創(chuàng)新、民主制度創(chuàng)新、民主實(shí)踐創(chuàng)新的產(chǎn)物。作為中國特色社會主義民主政治和中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，全過程人民民主不僅超越了選舉民主的局限性，而且將社會主義人民當(dāng)家作主的政治表達(dá)，轉(zhuǎn)化為生動的民主實(shí)踐和治理過程。因此，對全過程人民民主的解讀和闡釋，不僅僅要關(guān)注其所具有的重大政治意蘊(yùn)，還應(yīng)關(guān)注其所具有的治理功能。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[3]全過程人民民主的主要實(shí)踐場所是在基層，基層社會是群眾和各種社會力量生產(chǎn)生活的社會單元，是各種利益訴求和矛盾相互交織的場所，是人民群眾獲得感幸福感安全感實(shí)現(xiàn)的主要場所。

黨的二十大報告指出：“積極發(fā)展基層民主?；鶎用裰魇侨^程人民民主的重要體現(xiàn)。”相比其他領(lǐng)域，在基層社會大力推動全過程人民民主，既具有堅實(shí)的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，也具有更高的目標(biāo)要求。我國基層社會，通過長期實(shí)行以村民自治制度、居民自治制度和職工代表大會制度為主要內(nèi)容的基層自治制度，人民群眾在自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督中已經(jīng)產(chǎn)生一定的民主意識，具有一定的民主議事能力。在推動全過程人民民主的實(shí)踐中，基層民眾的這些民主傳統(tǒng)，都可能轉(zhuǎn)化為對全過程人民民主治理功能的更高期待。因此，新時代貫徹全過程人民民主的價值理念和制度要求，基層治理要進(jìn)一步擴(kuò)大人民群眾的政治參與，更積極地回應(yīng)人民群眾的各種訴求，持續(xù)滿足人民對美好幸福生活的向往。

全過程人民民主賦能基層治理的機(jī)理

作為一種治理型的民主制度，全過程人民民主能夠有效提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。相比于之前，新時代基層治理的治理事務(wù)、治理?xiàng)l件和治理環(huán)境等都發(fā)生了重大變化，迫切需要新的政治話語和制度形態(tài)。從實(shí)踐來看，新時代的基層治理需要圍繞重要決策開展更大范圍的民主協(xié)商、溝通、監(jiān)督等活動，推動更多人民群眾參與到治理的過程中。新時代的基層治理與全過程人民民主的理念高度契合，全過程人民民主將為當(dāng)前新形勢新任務(wù)下的基層治理賦能。

努力實(shí)現(xiàn)分配正義

分配正義涉及財富、榮譽(yù)、權(quán)利等有價值東西的合理分配，能否對資源進(jìn)行適當(dāng)分配不僅關(guān)系到資源的使用效率，也關(guān)系到社會正義的實(shí)現(xiàn)。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，中國社會已經(jīng)進(jìn)入工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的新階段。特別是黨的十八大以來，隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村全面振興等國家戰(zhàn)略的有力實(shí)施，國家通過轉(zhuǎn)移支付向廣大中西部基層社會投放資源的規(guī)模不斷增長，各類資源正源源不斷地投向社會建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。因此，與農(nóng)村稅費(fèi)改革之前通過農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、集體提留等渠道用于地方公共支出的模式不同，如今的基層治理主要圍繞國家下?lián)苜Y源的使用展開。下鄉(xiāng)資源如何分配、如何利用等一系列具體問題，如果不能形成共識，可能引發(fā)基層社會的矛盾，影響基層治理的展開[4]。

在社會民生領(lǐng)域，在家庭收入、財富占有還不能完全量化并進(jìn)行客觀比較的條件下，究竟誰是農(nóng)村的真正貧困戶，往往需要村民開評議會，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的判斷。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，國家輸入資源的重要目標(biāo)是建設(shè)各種民生工程，但到底什么是最需要的民生工程，只有群眾才有發(fā)言權(quán)。在江蘇省蘇州市張家港市楊舍鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施“民生微實(shí)事”工程，很多社區(qū)通過發(fā)展理事會、居民代表會等形式廣泛搜集民意，政府建設(shè)的重點(diǎn)不再是高大上的形象工程，更多的是與人民群眾生活密切相關(guān)的小型工程，如小區(qū)公共晾曬地點(diǎn)、小區(qū)老年活動場所等。在資源下鄉(xiāng)的背景下，要提升治理能力和決策的合法性，基層治理必須加強(qiáng)對民意的搜集、回應(yīng)能力。

國家資源下鄉(xiāng)需要伴隨著基層參與的擴(kuò)大，同時，也為基層民主的發(fā)展提供了舞臺。圍繞著資源分配、使用達(dá)成共識，基層民主的擴(kuò)大不僅不會影響既有基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，反而能促使資源有效利用，進(jìn)而彰顯自身所具有的制度功能。為此，無論是基層政府、基層組織，還是普通民眾，各方都具有通過基層民主來達(dá)成治理的共同需求。作為基層政府和基層組織，通過構(gòu)建以收集民意和回應(yīng)民意為內(nèi)容的“回應(yīng)型政治”[5]，能獲得基層民眾支持，改善基層治理生態(tài)。作為普通居民，民主的議事方式能夠?qū)崒?shí)在在地影響到國家資源的投放方向，讓他們感覺到自己的參與是管用的，這又會激發(fā)他們更廣泛地參與到基層全過程人民民主的實(shí)踐中來。面臨新的時代任務(wù)，基層治理需要將自上而下的資源輸入與自下而上的訴求表達(dá)結(jié)合起來，而全過程人民民主的制度實(shí)踐則是二者結(jié)合的粘合劑。

大力推動基層社會整合

黨的二十大報告提出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”共建共治共享的社會治理制度，意味著城鄉(xiāng)居民要更廣泛地參與到基層社會治理中來，如此才能形成強(qiáng)大的基層治理合力。然而，在新的時代背景下，由于人口流動和就業(yè)渠道多樣，城鄉(xiāng)社會的群體利益出現(xiàn)分化，不同的群體往往具有不同的利益主張。由此，基層治理面臨著在利益多樣中促成集體行動、尋找到利益最大公約數(shù)的時代任務(wù)。

在廣大農(nóng)村社會，由于大量的勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村社會已經(jīng)產(chǎn)生務(wù)農(nóng)農(nóng)民、外出農(nóng)民、“半耕半工”農(nóng)民等不同的群體[6]，他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)、村莊環(huán)境改造等方面具有不同的需求。面對鄉(xiāng)村社會的利益分化，基層治理中的公共決策需要兼顧不同農(nóng)民群體的利益，促使他們采取協(xié)商、妥協(xié)的方式，最大可能解決彼此之間的分歧。在城市社區(qū)，由于缺少先天血緣和地緣關(guān)系紐帶，當(dāng)面對受益不均的公共決策時，高度原子化的居民缺少達(dá)成合作的先天條件。尤其是隨著大部分小區(qū)老化，需要進(jìn)行一些必要的公共設(shè)施建設(shè)，集體共識的達(dá)成對社區(qū)更新、環(huán)境優(yōu)化尤為重要。

在城鄉(xiāng)社會利益分化的背景下，基層治理要給予居民充分表達(dá)利益訴求的渠道和途徑，不斷培養(yǎng)居民民主協(xié)商、相互討論的習(xí)慣，進(jìn)而學(xué)會用民主的方法解決分歧。在湖北省安陸市，當(dāng)?shù)卦谠腥舜蟠砺?lián)絡(luò)站的基礎(chǔ)上，建設(shè)基層全過程人民民主的實(shí)踐基地，通過人大代表和選民溝通，引導(dǎo)社區(qū)居民在實(shí)踐基地中表達(dá)利益訴求、協(xié)商討論公共事務(wù)，極大地改善社區(qū)治理生態(tài)和面貌。

面對社會利益分化，基層治理需要對基層社會重新整合，整合要建立在對不同群體居民、不同個體利益充分尊重的基礎(chǔ)上。在多重目標(biāo)約束下，全過程人民民主在基層的實(shí)踐，是形成集體共識的重要手段。在全過程人民民主的理念下，基層治理的事務(wù)就不能由少數(shù)干部、部分群體決定，必須實(shí)現(xiàn)最廣泛的人民民主，確保最廣泛的治理參與。全過程人民民主的政治要求和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)，使得共建共治共享治理格局的加速形成成為可能，基層民主成為實(shí)現(xiàn)基層善治的有力保障[7]。

奮力推動自治、法治、德治相結(jié)合

伴隨著全面依法治國戰(zhàn)略的推進(jìn)，法治手段在解決各種問題中越來越重要。然而，面對社會的轉(zhuǎn)型，法治的實(shí)現(xiàn)仍然需要自治、德治的配合，社會秩序的長久維系需要推動法治、自治和德治的有效融合。法治功能的發(fā)揮依靠健全的立法、司法和執(zhí)法體制的建設(shè)，自治和德治的功能發(fā)揮則依賴人民群眾的廣泛參與。

基層社會是14億人民生活的主要場域，大量社會關(guān)系和物質(zhì)利益都是由法律和社會規(guī)范共同調(diào)節(jié)。堅持法律是堅持社會底線正義，維護(hù)社會規(guī)范則往往是維護(hù)日常生活中的正義。因此，為了社會的穩(wěn)定和秩序，各種問題尤其是矛盾糾紛的解決往往既要合法，又要符合當(dāng)?shù)厣鐣?guī)范，才可能實(shí)現(xiàn)真正的公平正義。比如，在當(dāng)前農(nóng)村社會的土地、山林、宅基地糾紛中，對于邊界模糊、權(quán)屬變動等情形引發(fā)的糾紛，往往只有熟悉當(dāng)?shù)貧v史和情況、掌握“地方性知識”的村民，才更了解糾紛的是非曲直，一個合法、合理、合情的糾紛化解方案，必須在聽取人民群眾的意見后才能做出[8]。相反，一旦基層治理組織為形式主義工作所累，懸浮于基層社會之上，就不可能真正熟悉當(dāng)?shù)孛袂椤⒚褚夂蜕鐣?guī)范，基層的各種問題也無法得到實(shí)質(zhì)性解決。

面對農(nóng)村社會產(chǎn)權(quán)規(guī)則和社會關(guān)系復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，吸納更多的人民群眾參與到基層治理，將形成對法治力量的支持。當(dāng)前很多地方以“五老人員”（老干部、老黨員、老軍人、老專家、老教師）為主體，建立了各種糾紛調(diào)解理事會，極大減緩基層政府和基層組織的工作壓力。在推動全過程人民民主的實(shí)踐中，一旦人民群眾更廣泛地參與到基層矛盾糾紛的化解中來，“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”真正成為可能。以人民群眾參與治理為主要特征的全過程人民民主實(shí)踐，本身就是一場法治、自治、德治相結(jié)合的過程。

全過程人民民主賦能基層治理的原則遵循

全過程人民民主能夠?yàn)榛鶎又卫磔斎胄碌哪芰?，進(jìn)而推動基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。全過程人民民主賦能基層治理必須遵循相應(yīng)的原則，才能確保其治理功能的發(fā)揮。

正確處理民主與集中的關(guān)系

民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，基層治理在貫徹全過程人民民主時，同樣遵循民主集中制的原則。在全過程人民民主的引領(lǐng)下，基層治理要盡最大可能收集民意，同時還要對民意進(jìn)行提煉、分析，從而回應(yīng)真正的民意。在基層社會中存在各種各樣、甚至相互矛盾的民意，基層治理需要找到真正代表人民根本和長遠(yuǎn)利益的民意，找到多數(shù)人意見的集中點(diǎn)，找到紛繁復(fù)雜意見背后的本質(zhì)性訴求。只有堅持民主與集中的統(tǒng)一原則，才能避免基層治理被民粹式的民主所裹挾。

在具體路徑上，基層治理要遵循“充分協(xié)商—達(dá)成共識—有效執(zhí)行”的步驟。在基層政府、基層組織和基層民眾充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，基層治理要具有匯集民意、提取民意、引領(lǐng)民意的能力，并通過對治理決策的有效執(zhí)行來回應(yīng)民意。基層民主與基層治理能力必須同步提升，相互配合。

正確處理民主決策與法治邊界的關(guān)系

基層民主要圍繞基層公共事務(wù)的決策展開，不能也不應(yīng)涉及公民財產(chǎn)和人身權(quán)益?；蛘哒f，基層社會中并非所有的事項(xiàng)都能以民主方式進(jìn)行決議，民主的實(shí)踐應(yīng)以不違反基本的法治原則和法治精神為前提。從實(shí)踐來看，面對諸如農(nóng)村合村并居、土地流轉(zhuǎn)等事務(wù)，即使部分農(nóng)戶不愿意參與這一過程，可能會影響到社區(qū)整體利益的更好實(shí)現(xiàn)，基層政府和基層組織也不能以民主表決的形式，來迫使這部分村民參與。

在新的社會背景下，全過程人民民主與基層法治建設(shè)共同推動基層治理實(shí)踐?；鶎用裰鲗?shí)踐能夠調(diào)動億萬人民群眾參與治理的積極性，形成巨大的治理合力，同時，基層法治建設(shè)為基層民主的健康發(fā)展保駕護(hù)航。在法治和民主的雙輪驅(qū)動下，新時代基層治理的現(xiàn)代化得以真正實(shí)現(xiàn)。為此，在推動全過程人民民主的過程中，基層政府和基層組織要高度重視法治的基礎(chǔ)作用和保障作用，通過對基層治理中常規(guī)做法、村規(guī)民約、制度機(jī)制進(jìn)行定期法律體檢，保障基層治理的法治化，保障全過程人民民主制度的健康發(fā)展。

正確處理民主形式與治理目標(biāo)的關(guān)系

黨的二十大報告對“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”進(jìn)行專篇部署，指出要“健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。”為此，基層治理中需要有豐富的民主參與形式。但是，各種民主形式是為了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而并非各種“非民主”決策的外衣。如果民主的形式不服務(wù)于治理的目的，各種所謂的民主議事、民主協(xié)商，在本質(zhì)上是為領(lǐng)導(dǎo)決策尋找合法性外衣，這就嚴(yán)重背離全過程人民民主的價值理念和制度要求。我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象。

相反，如果有助于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在居民怎么參與、如何參與的形式上每個地方可以大膽創(chuàng)新，因地制宜地采取不同措施、不同形式。一旦每個地方都能有針對性地開展制度實(shí)踐，并不斷摸索全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)方式，全過程人民民主制度就愈發(fā)具有生命力。尤其是在數(shù)字時代背景下，城鄉(xiāng)居民可以更加充分利用數(shù)字平臺表達(dá)意見、發(fā)表觀點(diǎn)，培養(yǎng)在新的平臺上民主討論、協(xié)商的新習(xí)慣。數(shù)字時代的基層全過程人民民主將具有更多形式的實(shí)現(xiàn)可能。

作為社會主義民主政治的新樣態(tài)，全過程人民民主基于中國歷史、政治、文化而產(chǎn)生，切實(shí)地滿足新時代社會治理和發(fā)展的需要?？梢姡裰鞑粌H能解決權(quán)力的來源問題，也能為國家的社會治理賦能。如美國當(dāng)代政治學(xué)家達(dá)爾所言，“民主一直被探討、爭辯、支持、抨擊、忽視、創(chuàng)建、實(shí)踐、毀滅，在民主某些最基本的問題上，從來都沒有達(dá)成一致”。特別是在全球經(jīng)歷民主化浪潮之后，當(dāng)世界不少地區(qū)都面臨著民主實(shí)踐中的各種問題時，關(guān)于民主制度的理念和道路分歧也更加明顯。在這種背景下，作為一種治理型的民主形態(tài)，全過程人民民主的制度實(shí)踐，代表人類對民主制度的一種全新探索，是中國式現(xiàn)代化的生動體現(xiàn)。通過為基層治理賦能，有效推進(jìn)國家治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化，全過程人民民主制度將不斷彰顯自己蓬勃的生命力。

【本文作者為華中科技大學(xué)卓越特聘教授、法學(xué)院教授；本文系2022年度國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“新時代農(nóng)民人權(quán)保障和基層治理現(xiàn)代化的相互促進(jìn)機(jī)制研究”（22JJD820044）的成果之一】

注釋略

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉