摘 要:當(dāng)前全球人工智能治理正面臨治理機(jī)制碎片化、技術(shù)能力全球南北方差距擴(kuò)大、話語(yǔ)權(quán)失衡，及多元主體協(xié)同不足等結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。推動(dòng)智能向善，使人工智能成為公共福祉而非地緣競(jìng)爭(zhēng)工具，已成為全球治理重要議題。中國(guó)提出以全球善治為價(jià)值導(dǎo)向的治理框架，強(qiáng)調(diào)以人為本的倫理基礎(chǔ)、發(fā)展權(quán)平等的普惠導(dǎo)向、多邊協(xié)商的共治原則和戰(zhàn)略與實(shí)踐相結(jié)合的行動(dòng)基礎(chǔ)。推動(dòng)人工智能全球善治，需從能力建設(shè)、制度倡議、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和協(xié)同治理四個(gè)維度構(gòu)建行動(dòng)路徑，推動(dòng)構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)可控為前提、以共益為導(dǎo)向、以協(xié)同為特征的全球人工智能善治新范式。
關(guān)鍵詞:全球善治 人工智能治理 全球南方
【中圖分類(lèi)號(hào)】 TP18；D812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
人工智能正以前所未有的速度跨越國(guó)界，深刻重塑著生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)與全球權(quán)力格局。作為一種通用技術(shù)，人工智能被廣泛嵌入金融、醫(yī)療、教育、交通等關(guān)鍵系統(tǒng)，并迅速延伸至國(guó)家安全、社會(huì)治理和價(jià)值判斷等核心領(lǐng)域。人工智能的全球治理早已超越技術(shù)監(jiān)管范疇，成為涵蓋倫理規(guī)范、發(fā)展權(quán)益與安全秩序的全球制度議題。當(dāng)前，如何推動(dòng)人工智能“向善”，使其成為公共福祉而非地緣競(jìng)爭(zhēng)工具，已成為全球治理的迫切課題。
“善治”（Good Governance）作為聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程中的關(guān)鍵理念之一，其核心不僅是“有效”與“有序”的制度安排，更強(qiáng)調(diào)公正、包容與問(wèn)責(zé)的治理過(guò)程。將善治邏輯引入人工智能領(lǐng)域，其含義得到進(jìn)一步拓展：不僅要關(guān)注人工智能部署過(guò)程中的安全性、可控性與透明性，還要關(guān)注技術(shù)是否助益于社會(huì)整體發(fā)展、是否減少結(jié)構(gòu)性不平等、是否強(qiáng)化而非削弱全球合作網(wǎng)絡(luò)等。簡(jiǎn)言之，人工智能全球善治是一項(xiàng)以多邊多方協(xié)同與跨領(lǐng)域合作為路徑的制度性建構(gòu)過(guò)程，旨在確保人工智能的發(fā)展在技術(shù)上安全可控，在倫理上合乎正義，切實(shí)服務(wù)于公共利益與人類(lèi)福祉。
中國(guó)始終高度重視人工智能全球治理。2024年11月，習(xí)近平主席在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十九次峰會(huì)中指出：“要加強(qiáng)人工智能?chē)?guó)際治理和合作，確保人工智能向善、造福全人類(lèi)。”[1]2025年4月25日，中共中央政治局就加強(qiáng)人工智能發(fā)展和監(jiān)管進(jìn)行第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要廣泛開(kāi)展人工智能?chē)?guó)際合作，幫助全球南方國(guó)家加強(qiáng)技術(shù)能力建設(shè)，為彌合全球智能鴻溝作出中國(guó)貢獻(xiàn)。”[2]在《全球人工智能治理倡議》中，中國(guó)明確“以人為本”“共商共建共享”的理念和“智能向善”的宗旨，強(qiáng)調(diào)人工智能應(yīng)服務(wù)于人類(lèi)福祉。[3]中國(guó)推動(dòng)人工智能全球善治的理念主張，展現(xiàn)出中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)在數(shù)字時(shí)代的擔(dān)當(dāng)。
人工智能全球善治的價(jià)值邏輯與時(shí)代意義
當(dāng)前全球人工智能治理理念尚未統(tǒng)一，中國(guó)以“全球善治”為價(jià)值引領(lǐng)，系統(tǒng)提出以人為本、合作共贏的治理框架。我們可以從倫理基礎(chǔ)、公共產(chǎn)品、治理路徑和倡議實(shí)踐四個(gè)維度，揭示中國(guó)方案的核心理念與邏輯支撐，闡明其回應(yīng)時(shí)代課題、塑造全球共識(shí)的戰(zhàn)略意涵。
正當(dāng)性根源：以人為本與科技向善的全球倫理基礎(chǔ)。人工智能的迅猛發(fā)展，不僅催生技術(shù)范式的變革，也引發(fā)全球倫理與治理范式的再思考。當(dāng)算法決策深入公共生活、數(shù)據(jù)影響權(quán)力分配格局，技術(shù)治理已不僅僅是效率或創(chuàng)新問(wèn)題，而是涉及人類(lèi)尊嚴(yán)、社會(huì)正義與全球公平的根本議題。[4]在這一背景下，“向善”的價(jià)值取向日益成為全球人工智能治理的重要倫理基準(zhǔn)，也構(gòu)成各國(guó)在參與全球治理時(shí)爭(zhēng)取認(rèn)同與合法性的關(guān)鍵基礎(chǔ)。
當(dāng)前全球人工智能治理存在明顯的工具主義傾向，即將技術(shù)視為中立工具，回避其對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化價(jià)值的深層影響。在此框架下，治理議程往往服務(wù)于效率優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先的邏輯，而忽視對(duì)人類(lèi)福祉、社會(huì)信任和倫理規(guī)范的系統(tǒng)回應(yīng)。這種工具主義傾向，與部分發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的技術(shù)霸權(quán)相互交織，進(jìn)一步導(dǎo)致全球倫理話語(yǔ)失衡與發(fā)展鴻溝固化。
因此，構(gòu)建以人為本的治理框架，成為全球善治的正當(dāng)性根源。所謂“以人為本”，不僅意味著保障個(gè)人數(shù)據(jù)安全和隱私權(quán)，更重要的是確保技術(shù)發(fā)展方向與人類(lèi)共同利益相一致，防止技術(shù)異化和失控風(fēng)險(xiǎn)。在全球治理層面，這一理念體現(xiàn)為推動(dòng)倫理準(zhǔn)則的制定、優(yōu)先保障公共利益，以及建立困難群體的保護(hù)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)教科文組織于2021年通過(guò)的《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》，是一種在全球?qū)用鎸で髢r(jià)值共識(shí)、倡導(dǎo)技術(shù)向善的嘗試，強(qiáng)調(diào)人類(lèi)尊嚴(yán)、包容性和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)成為人工智能治理的核心支柱。
在當(dāng)前治理體系碎片化、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，誰(shuí)能占據(jù)價(jià)值合理性的道義高地，誰(shuí)便能在制度構(gòu)建中贏得更廣泛的國(guó)際支持與合作基礎(chǔ)。正因如此，堅(jiān)持以人為本、科技向善的全球倫理，不僅是一種理念共識(shí)，而且是一種制度競(jìng)爭(zhēng)力。
普惠性導(dǎo)向：發(fā)展權(quán)平等與“智能鴻溝”的公共產(chǎn)品回應(yīng)。全球人工智能治理的重要挑戰(zhàn)之一在于，技術(shù)紅利與發(fā)展機(jī)會(huì)的嚴(yán)重不均，“智能鴻溝”日益成為繼“數(shù)字鴻溝”之后，全球治理不平等的新現(xiàn)象。算法模型、算力基礎(chǔ)設(shè)施、人才儲(chǔ)備和數(shù)據(jù)資源的高度集中，使得少數(shù)技術(shù)強(qiáng)國(guó)掌握著人工智能發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家面臨能力受限、規(guī)則缺席和話語(yǔ)權(quán)缺乏的多重困境。
在這一格局下，推動(dòng)人工智能治理的“普惠性”已不僅是道德訴求，更是全球治理公平性的制度基石。[5]不同于傳統(tǒng)的技術(shù)擴(kuò)散路徑，人工智能的特殊性在于對(duì)底層能力的高度依賴(lài)——如數(shù)據(jù)處理能力、模型訓(xùn)練資源和倫理算法識(shí)別機(jī)制等，這些能力的缺失使許多國(guó)家難以有效參與人工智能議程的設(shè)計(jì)與實(shí)施。
發(fā)展權(quán)的平等不僅是指平等使用技術(shù)，更包括在人工智能治理中享有平等的發(fā)展空間、戰(zhàn)略選擇權(quán)和安全保障機(jī)制。將全球南方國(guó)家能力建設(shè)，納入全球人工智能治理的價(jià)值譜系，意味著把人工智能視為一種具備國(guó)際公共產(chǎn)品屬性的制度性資源，要求治理架構(gòu)在機(jī)制設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)的可及性和協(xié)助性。這種理念超越傳統(tǒng)“援助—受援”范式，更強(qiáng)調(diào)制度共建和能力共塑。它不僅關(guān)涉技術(shù)使用層面的問(wèn)題，更關(guān)乎知識(shí)生成、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和風(fēng)險(xiǎn)治理等深層環(huán)節(jié)的發(fā)展權(quán)能。[6]
近年來(lái)，多個(gè)全球多邊機(jī)制開(kāi)始關(guān)注人工智能能力建設(shè)議題，如聯(lián)合國(guó)技術(shù)促進(jìn)機(jī)制（TFM）在可持續(xù)發(fā)展框架下支持對(duì)人工智能能力的建設(shè)。2025年第十屆聯(lián)合國(guó)科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展多利益攸關(guān)方論壇（STI Forum），正式強(qiáng)調(diào)“通過(guò)開(kāi)放源代碼工具、伙伴關(guān)系等方式，擴(kuò)大全球南方國(guó)家人工智能能力建設(shè)”。然而，由于全球南方國(guó)家普遍面臨資金不足、機(jī)制碎片化和技術(shù)主導(dǎo)方意愿低下等問(wèn)題，難以形成系統(tǒng)性回應(yīng)。在這一背景下，倡導(dǎo)普惠性導(dǎo)向的人工智能全球善治，不僅體現(xiàn)出對(duì)技術(shù)治理公平性的重視，也為全球構(gòu)建共享未來(lái)的智能治理秩序，提供了理論正當(dāng)性和制度前提。
共治性原則：多邊協(xié)商與制度均衡的治理路徑。人工智能作為通用性、戰(zhàn)略性的新興技術(shù)，治理問(wèn)題天然跨越國(guó)界，需要不同國(guó)家、文化與制度的廣泛參與。在這種背景下，推動(dòng)多邊協(xié)商與制度均衡，成為全球人工智能治理邁向善治的基本前提。所謂“共治”，不僅要求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同制定，更要求制度安排的包容設(shè)計(jì)和參與機(jī)制的對(duì)等構(gòu)建。這一理念體現(xiàn)全球治理正義的價(jià)值取向，即各國(guó)應(yīng)在規(guī)則制定與機(jī)制協(xié)商中，擁有平等的話語(yǔ)權(quán)與制度空間。
然而，現(xiàn)實(shí)中以美國(guó)為核心的“科技小圈子”正在削弱這一共治愿景。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《人工智能原則》、七國(guó)集團(tuán)的“廣島人工智能進(jìn)程”，未能吸納廣大發(fā)展中國(guó)家的聲音，甚至對(duì)部分國(guó)家形成制度排斥。美歐在《安全港協(xié)議》和《歐美隱私盾牌》協(xié)定失效后，試圖通過(guò)《歐盟-美國(guó)數(shù)據(jù)隱私框架（DPF）》增強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，但在與全球南方國(guó)家對(duì)接時(shí)，美歐都喪失了這種耐心。這種排他性路徑加劇了全球制度碎片化風(fēng)險(xiǎn)，也使得不同制度模式之間的信任壁壘進(jìn)一步固化。
面對(duì)這一趨勢(shì)，推動(dòng)人工智能全球治理走向真正的多邊共建，需要在制度設(shè)計(jì)上注重兩方面平衡：一是參與權(quán)的平衡，即確保各發(fā)展階段國(guó)家都能進(jìn)入議程協(xié)商和規(guī)則設(shè)計(jì)的早期環(huán)節(jié)；二是治理模型的平衡，避免單一模式主導(dǎo)全球規(guī)范，尊重不同國(guó)家在數(shù)據(jù)治理、技術(shù)應(yīng)用和倫理判斷上的路徑差異。多邊協(xié)商機(jī)制建設(shè)，不應(yīng)止步于形式上的代表性，更應(yīng)關(guān)注實(shí)質(zhì)上的制度共識(shí)與執(zhí)行協(xié)同。通過(guò)在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中強(qiáng)化全球南方議題表達(dá)、在區(qū)域治理平臺(tái)中探索跨文化協(xié)調(diào)機(jī)制、在技術(shù)外交中推動(dòng)利益融合，全球人工智能治理才能凝聚共識(shí)，走向合作。
行動(dòng)性基礎(chǔ)：戰(zhàn)略倡議與實(shí)踐探索相結(jié)合。未來(lái)實(shí)現(xiàn)全球人工智能善治的關(guān)鍵，不僅在于理念提出的領(lǐng)先性，更在于實(shí)踐方案的可驗(yàn)證性與可擴(kuò)展性。人工智能的快速發(fā)展對(duì)治理機(jī)制的適應(yīng)性提出前所未有的挑戰(zhàn)，善治不僅要求共識(shí)層面的理念，更依賴(lài)于實(shí)踐維度的行動(dòng)配套。
面對(duì)技術(shù)快速演進(jìn)帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)持續(xù)夯實(shí)自身的風(fēng)險(xiǎn)治理基礎(chǔ)。近年來(lái)，通過(guò)出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等法規(guī)，推動(dòng)形成“備案—測(cè)試—評(píng)估—問(wèn)責(zé)”閉環(huán)治理結(jié)構(gòu)，并在多個(gè)城市試點(diǎn)算法風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、模型水印標(biāo)注與內(nèi)容審查機(jī)制，為高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)設(shè)定清晰邊界。
在這一基礎(chǔ)上，中國(guó)將治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為具有廣泛適用性的制度倡議，提出《全球發(fā)展倡議》《全球人工智能治理倡議》等，系統(tǒng)闡述智能向善、普惠共享、開(kāi)放包容等重要原則，并積極推動(dòng)將文化多樣性、語(yǔ)言包容性等要素，納入聯(lián)合國(guó)教科文組織《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》等國(guó)際規(guī)范文本。與此同時(shí)，中國(guó)在二十國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織等多邊平臺(tái)，牽頭開(kāi)展算法責(zé)任、數(shù)據(jù)主權(quán)等議題對(duì)話，推動(dòng)世界各國(guó)從規(guī)則共識(shí)走向項(xiàng)目共建。
中國(guó)還通過(guò)共建“數(shù)字絲綢之路”等國(guó)際合作，支持發(fā)展中國(guó)家建設(shè)人工智能能力培訓(xùn)中心，推動(dòng)算法審計(jì)工具、跨境數(shù)據(jù)治理沙盒與普惠模型開(kāi)源方案的落地，著力提升全球南方國(guó)家的治理能力與制度適應(yīng)性。這一系列行動(dòng)表明，中國(guó)正通過(guò)“先本土治理—再?lài)?guó)際賦能”的路徑，把價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為具體工具與可推廣機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)可控為前提、以共益為導(dǎo)向、以協(xié)同為特征的全球人工智能善治新范式。
人工智能全球善治面臨的結(jié)構(gòu)性張力與實(shí)踐障礙
盡管關(guān)于人工智能全球治理的討論日益活躍，但現(xiàn)實(shí)中仍面臨制度碎片化、能力失衡、信任赤字，以及技術(shù)內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)交織等多重張力。一方面，人工智能治理機(jī)制高度分散、全球南北方國(guó)家“數(shù)字鴻溝”擴(kuò)大、規(guī)則話語(yǔ)權(quán)失衡和多方主體協(xié)同乏力，持續(xù)削弱全球集體行動(dòng)能力；另一方面，人工智能本體具有算法黑箱、模型偏見(jiàn)、數(shù)據(jù)歧視和不可預(yù)測(cè)的涌現(xiàn)行為等技術(shù)難題，進(jìn)一步放大治理的不確定性和安全風(fēng)險(xiǎn)。只有同時(shí)紓解外部制度瓶頸與內(nèi)部技術(shù)復(fù)雜性，全球人工智能善治才能從理念走向可執(zhí)行路徑。
治理機(jī)制碎片化：多邊制度協(xié)調(diào)不足。當(dāng)前全球人工智能治理尚處于多方起勢(shì)、規(guī)則博弈的早期階段，整體呈現(xiàn)出“制度供給多而散”的特征。盡管經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織、人工智能全球合作組織等國(guó)際平臺(tái)，陸續(xù)出臺(tái)一系列人工智能倫理指南與治理建議，共同確立一套包括以人為本、公平與非歧視、透明度與可解釋性、安全性與可靠性的倫理原則，但各自的實(shí)施機(jī)制、治理重點(diǎn)與適用范圍存在顯著差異，難以構(gòu)成系統(tǒng)性、協(xié)同性的多邊治理機(jī)制。這種碎片化的制度生態(tài)，不僅造成全球治理規(guī)則的競(jìng)合態(tài)勢(shì)，也弱化人工智能作為全球公共產(chǎn)品所需的穩(wěn)定預(yù)期與集體行動(dòng)能力。
一方面，各國(guó)際組織對(duì)人工智能治理的規(guī)范側(cè)重與價(jià)值導(dǎo)向并不一致。《經(jīng)合組織人工智能原則》強(qiáng)調(diào)“基于風(fēng)險(xiǎn)的靈活治理”，更關(guān)注對(duì)私營(yíng)部門(mén)創(chuàng)新環(huán)境的保護(hù)；聯(lián)合國(guó)教科文組織則強(qiáng)調(diào)倫理導(dǎo)向，突出對(duì)人工智能開(kāi)發(fā)、使用過(guò)程中的人權(quán)保障與社會(huì)影響控制。七國(guó)集團(tuán)則在2023年廣島峰會(huì)中推動(dòng)“廣島人工智能進(jìn)程”，提出技術(shù)透明性與“可信人工智能”的治理標(biāo)準(zhǔn)，雖帶有一定普適性意圖，但在成員范圍、議題設(shè)置上，仍體現(xiàn)出強(qiáng)烈的集團(tuán)化傾向。
另一方面，現(xiàn)有治理平臺(tái)大多由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，缺乏面向發(fā)展中國(guó)家的制度延展與能力兼容機(jī)制。以人工智能全球合作組織為例，盡管宣稱(chēng)“包容性對(duì)話”，但在實(shí)際運(yùn)作中成員結(jié)構(gòu)與話語(yǔ)主導(dǎo)依然集中于歐美國(guó)家，令全球南方國(guó)家難以在制度塑造中發(fā)揮實(shí)質(zhì)影響。此外，多數(shù)機(jī)制仍以倫理規(guī)范和軟性建議為主，缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行架構(gòu)，導(dǎo)致實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)程度不一，易被技術(shù)本位主義或商業(yè)利益邏輯取代。
制度碎片化導(dǎo)致各國(guó)在人工智能研發(fā)、部署、跨境數(shù)據(jù)治理與責(zé)任界定方面，缺乏共識(shí)與協(xié)同。例如，在人工智能生成內(nèi)容的可追溯性、算法偏見(jiàn)治理、數(shù)據(jù)跨境共享等關(guān)鍵問(wèn)題上，不同國(guó)家和組織各自為政，難以形成統(tǒng)一規(guī)制。這一制度真空不僅阻礙全球信任體系與互認(rèn)機(jī)制的建立而且為單邊主義、技術(shù)霸權(quán)與治理“內(nèi)卷”提供空間，從而對(duì)全球人工智能善治前景構(gòu)成長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。
技術(shù)能力不對(duì)稱(chēng)：全球南方國(guó)家與全球北方國(guó)家“智能鴻溝”拉大。全球人工智能發(fā)展正在加劇智能鴻溝，使得本已存在的南北差距在算力基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)主權(quán)與算法能力等關(guān)鍵領(lǐng)域呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性拉大趨勢(shì)。[7]當(dāng)前人工智能發(fā)展的關(guān)鍵要素，包括高質(zhì)量數(shù)據(jù)、強(qiáng)大的算力基礎(chǔ)設(shè)施、頂尖人才和研發(fā)資金，高度集中于少數(shù)技術(shù)領(lǐng)先國(guó)家和頭部企業(yè)手中，令廣大發(fā)展中國(guó)家在人工智能能力建設(shè)上，陷入“起步即落后”的路徑依賴(lài)?yán)Ь场?/p>
在算力基礎(chǔ)方面，美國(guó)、歐洲等少數(shù)經(jīng)濟(jì)體，主導(dǎo)全球高性能計(jì)算資源的部署與更新?lián)Q代。非洲和拉丁美洲等地區(qū)，在高性能計(jì)算中心數(shù)量與部署密度上明顯滯后。[8]即便有部分發(fā)展中國(guó)家試圖借助云平臺(tái)發(fā)展本地的人工智能，但帶寬瓶頸、服務(wù)成本和數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘，仍制約其算力可及性。
數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)資源獲取能力的不對(duì)稱(chēng)，也成為全球人工智能治理面臨的深層障礙。當(dāng)前生成式人工智能系統(tǒng)，大多依賴(lài)于海量多語(yǔ)種文本、圖像與語(yǔ)音數(shù)據(jù)，然而發(fā)展中國(guó)家在數(shù)據(jù)收集、清洗與本地語(yǔ)料體系構(gòu)建方面存在嚴(yán)重短板。由于全球主流平臺(tái)與工具的開(kāi)發(fā)商大多來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家，人工智能系統(tǒng)的嵌入可能產(chǎn)生語(yǔ)義偏向及訓(xùn)練語(yǔ)料不均衡現(xiàn)象，這些在無(wú)形中加劇全球南方國(guó)家知識(shí)體系與文化表述的邊緣化。
人才資源流動(dòng)，也呈現(xiàn)單向流失的趨勢(shì)。人工智能領(lǐng)域頂尖研究人員大多集中在歐美高校、科研機(jī)構(gòu)與科技企業(yè)，而來(lái)自全球南方國(guó)家的人工智能人才，則面臨“訓(xùn)練于本土、就業(yè)于北方”的現(xiàn)象。2019年，印度人工智能領(lǐng)域本科畢業(yè)生幾乎全部選擇出國(guó)深造，而到2022年，僅20%的人才選擇返回印度。[9]此外，受政治環(huán)境不穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)因素影響，非洲和南亞的人工智能人才傾向于遷移至歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，同樣加劇全球南方國(guó)家人工智能發(fā)展困境。
這些差距并非僅僅體現(xiàn)為技術(shù)指標(biāo)上的落后，更重要的是，它們深刻影響發(fā)展中國(guó)家在人工智能時(shí)代的議程設(shè)置能力、利益表達(dá)渠道和標(biāo)準(zhǔn)話語(yǔ)權(quán)的獲取能力。在沒(méi)有強(qiáng)有力外部支持機(jī)制的情形下，這種能力失衡將演化為“數(shù)據(jù)殖民”“算法依附”“治理空心化”等新型不平等現(xiàn)象，從而對(duì)全球人工智能善治目標(biāo)構(gòu)成威脅。
話語(yǔ)權(quán)失衡：標(biāo)準(zhǔn)輸出存在文化偏向。人工智能全球治理在形式上日益多邊化，實(shí)質(zhì)上卻仍面臨明顯的話語(yǔ)權(quán)失衡。尤其在倫理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)邊界與價(jià)值導(dǎo)向等軟法領(lǐng)域，個(gè)別發(fā)達(dá)國(guó)家借助技術(shù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)與標(biāo)準(zhǔn)輸出機(jī)制，逐步確立一套以自由主義個(gè)體權(quán)利為核心的“全球模板”，在無(wú)形中將其特定歷史背景與文化偏好嵌入全球治理框架。
以2021年聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》為例，雖然該文本強(qiáng)調(diào)包容性與普適性，但其諸多條款在執(zhí)行層面反映出西方語(yǔ)境中的倫理假設(shè)，如高度重視“個(gè)人隱私”“自由意志”“算法自主性”等理念，而較少觸及發(fā)展中國(guó)家所面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施不足、算法不平等或數(shù)據(jù)主權(quán)缺位。這種話語(yǔ)體系的先行建構(gòu)，雖表面上是共識(shí)性文件，卻可能形成“隱性排他”，使全球南方國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)博弈中處于被動(dòng)位置。
部分全球技術(shù)企業(yè)，也在客觀上成為標(biāo)準(zhǔn)的“隱性塑造者”。大型科技公司，如谷歌公司、Meta公司和OpenAI（開(kāi)放人工智能）開(kāi)發(fā)的人工智能系統(tǒng)，不僅壟斷應(yīng)用市場(chǎng)，更通過(guò)訓(xùn)練語(yǔ)料、內(nèi)容審查邏輯與接口協(xié)議等方式，將自身文化邏輯嵌入跨國(guó)平臺(tái)與算法規(guī)則中。這種“去中心化的中心化”，導(dǎo)致全球多語(yǔ)種、少數(shù)族群與本土知識(shí)體系的表述權(quán)持續(xù)被邊緣化，進(jìn)而引發(fā)認(rèn)知不對(duì)稱(chēng)與治理摩擦。
發(fā)展中國(guó)家因缺少平臺(tái)建設(shè)與制度參與的技術(shù)基礎(chǔ)，在全球人工智能治理話語(yǔ)體系中的制度性權(quán)力有限。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、人工智能全球合作組織等治理機(jī)制中，全球南方國(guó)家代表性不足，一些倡議和文件制定過(guò)程中缺乏多樣性參與機(jī)制，難以形成跨文化、跨制度體系的真正協(xié)商。這種平臺(tái)結(jié)構(gòu)上的排他性，加劇發(fā)展中國(guó)家的信任赤字，使其對(duì)現(xiàn)有治理架構(gòu)產(chǎn)生抵觸情緒。話語(yǔ)權(quán)的結(jié)構(gòu)性不平衡，不僅削弱人工智能全球治理的合法性，而且直接影響規(guī)則共建、責(zé)任共擔(dān)的可能性。要實(shí)現(xiàn)真正的全球向善，亟須構(gòu)建多文化互鑒、跨體系協(xié)商的價(jià)值共識(shí)平臺(tái)。
主體協(xié)同動(dòng)力不足：參與路徑模糊、機(jī)制支撐缺位。在人工智能全球治理的多邊化進(jìn)程中，雖然參與主體日益多元，覆蓋政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織等，但真正實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同的有效機(jī)制尚未建立，治理體系在參與邏輯、角色分工與責(zé)任劃界上，仍面臨明顯困境。
在制度設(shè)計(jì)上，現(xiàn)有國(guó)際治理平臺(tái)大多以國(guó)家間協(xié)商為主導(dǎo)，非國(guó)家行為體的正式介入機(jī)制仍屬有限。以聯(lián)合國(guó)教科文組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、二十國(guó)集團(tuán)等相關(guān)機(jī)制制定為例，在人工智能倫理規(guī)范或治理文件制定過(guò)程中，雖邀請(qǐng)部分企業(yè)與專(zhuān)家參與，但他們多數(shù)以“咨詢(xún)”身份出現(xiàn)，缺乏制度化發(fā)言權(quán)或持續(xù)性參與權(quán)。這種“外部參與”模式，無(wú)法形成真正的跨主體協(xié)同，也難以確保政策執(zhí)行中的反饋閉環(huán)。
在主體角色界定上，當(dāng)前國(guó)際機(jī)制普遍缺乏對(duì)政府、企業(yè)、智庫(kù)與社會(huì)組織等多方主體的功能定位。例如，企業(yè)在技術(shù)研發(fā)和數(shù)據(jù)治理中扮演著重要角色，卻缺乏明確的責(zé)任邊界與參與通道；智庫(kù)與高校在話語(yǔ)建構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面具有優(yōu)勢(shì)，但其建議機(jī)制與政策吸納路徑不清晰；而社會(huì)組織與公眾在倫理爭(zhēng)議與可持續(xù)性議題上具有獨(dú)特立場(chǎng)，卻往往被邊緣化。這種參與角色的模糊，容易造成資源冗余與責(zé)任虛化，削弱協(xié)同治理的效率與效能。
在區(qū)域治理機(jī)制中，南方國(guó)家多面臨“能力缺位”與“機(jī)制缺席”的雙重困境。一方面，許多發(fā)展中國(guó)家尚未建立跨部門(mén)、跨主體的人工智能治理架構(gòu)，導(dǎo)致政策分工不清、執(zhí)行鏈條斷裂；另一方面，在全球治理平臺(tái)中，南方國(guó)家參與能力受限，難以通過(guò)聯(lián)盟機(jī)制或議程設(shè)置爭(zhēng)取自身利益，從而在多邊合作中處于話語(yǔ)邊緣。
跨主體之間缺乏系統(tǒng)性的協(xié)同機(jī)制，也是重要短板。目前尚缺乏能將政府治理意圖、企業(yè)技術(shù)能力與學(xué)界倫理視角有機(jī)整合的平臺(tái)，難以構(gòu)建系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、責(zé)任共擔(dān)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。即便如人工智能全球合作組織等平臺(tái)嘗試多方參與，也常因治理議程過(guò)于宏觀、協(xié)調(diào)流程冗長(zhǎng)而流于形式等問(wèn)題，未能真正實(shí)現(xiàn)參與式治理。因此，推動(dòng)人工智能全球善治邁向制度化協(xié)同，需要構(gòu)建功能明確、責(zé)任清晰、機(jī)制穩(wěn)定的多元協(xié)同體系。這不僅意味著在制度層面引入更多參與主體，也要求對(duì)其權(quán)責(zé)、流程與機(jī)制進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，真正將多邊協(xié)商落實(shí)為多方共建。
推進(jìn)人工智能全球善治的行動(dòng)方略
針對(duì)人工智能全球善治困境，中國(guó)不僅提出價(jià)值理念，更在制度建構(gòu)與機(jī)制設(shè)計(jì)上不斷探索可行路徑。
能力建設(shè)維度：筑牢技術(shù)底座，推動(dòng)普惠賦能。全球人工智能善治的落地，不僅依賴(lài)規(guī)則設(shè)計(jì)，更依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)感知能力與實(shí)踐驗(yàn)證機(jī)制。一方面，中國(guó)需持續(xù)深化自身在算法審查、數(shù)據(jù)安全、倫理監(jiān)管等方面的治理實(shí)踐，形成具備可操作性、可評(píng)估性與具有廣泛適配性的本土經(jīng)驗(yàn)；另一方面，應(yīng)基于這一技術(shù)底座，系統(tǒng)賦能全球南方國(guó)家的治理能力建設(shè)，為將治理共識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)力提供保障。
在推動(dòng)全球人工智能善治的過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)優(yōu)先夯實(shí)自身的技術(shù)治理基礎(chǔ)，為能力賦能提供現(xiàn)實(shí)支撐。一方面，可迭代完善本土監(jiān)管體系，在算法備案、模型安全評(píng)估、數(shù)據(jù)保護(hù)與倫理審查等環(huán)節(jié)，構(gòu)建貫穿“事前—事中—事后”的閉環(huán)流程。通過(guò)強(qiáng)化模型可解釋性評(píng)測(cè)、開(kāi)展算法安全壓力測(cè)試、提高生成內(nèi)容審查與溯源能力，逐步沉淀一套體系化、可遷移的治理工具包。另一方面，應(yīng)面向高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用場(chǎng)景，如大模型、個(gè)性化推薦、深度合成等，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分級(jí)響應(yīng)能力，明確合規(guī)邊界與治理彈性，為前沿技術(shù)健康落地提供可復(fù)制、可共享的實(shí)踐范式。
在這一基礎(chǔ)上，中國(guó)可逐步將本土經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為面向全球南方國(guó)家的能力賦能路徑。在人才共建方面，建議通過(guò)加強(qiáng)與“一帶一路”共建國(guó)家高校合作，設(shè)立聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室或研究生項(xiàng)目，提供涵蓋風(fēng)險(xiǎn)感知、倫理設(shè)計(jì)與治理建模的課程體系，支持本土化教育體系建設(shè)。在技術(shù)共享方面，可鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)開(kāi)放輕量化模型、開(kāi)源工具與低門(mén)檻開(kāi)發(fā)接口，降低全球南方國(guó)家在低算力條件下的開(kāi)發(fā)壁壘。在規(guī)則賦能方面，建議編制“發(fā)展中國(guó)家人工智能治理指南”與政策參考包，結(jié)合當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字主權(quán)與文化偏好，協(xié)助推動(dòng)本地化治理規(guī)則的制定。在平臺(tái)保障方面，可借鑒現(xiàn)有發(fā)展援助機(jī)制，籌建“全球南方人工智能賦能中心”，作為培訓(xùn)、資源對(duì)接與政策支持的一體化樞紐，常態(tài)化支持發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)治理能力成長(zhǎng)。通過(guò)從強(qiáng)化自身風(fēng)險(xiǎn)治理出發(fā)，再延伸至系統(tǒng)性賦能路徑，中國(guó)可在應(yīng)對(duì)人工智能技術(shù)復(fù)雜性的同時(shí)，推動(dòng)全球人工智能治理向更加普惠、更加可持續(xù)的方向演進(jìn)。
制度倡議維度：打造多層次、廣覆蓋的人工智能全球治理制度平臺(tái)矩陣。制度建設(shè)是人工智能全球治理的根基，而制度平臺(tái)是理念擴(kuò)散與實(shí)踐落地的關(guān)鍵載體。目前國(guó)際機(jī)制存在平臺(tái)分散、制度碎片化等問(wèn)題，難以有效推進(jìn)人工智能向善理念的全球共識(shí)與落地轉(zhuǎn)化。中國(guó)可通過(guò)推動(dòng)構(gòu)建多層級(jí)、多議題、跨區(qū)域的平臺(tái)矩陣，以彌合制度落差，助力善治理念制度化。
第一類(lèi)是戰(zhàn)略倡議型平臺(tái)，如設(shè)立“全球人工智能向善論壇”，聚焦倫理、發(fā)展、公平等議題，積極利用全球發(fā)展倡議對(duì)話會(huì)、世界人工智能大會(huì)、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)等會(huì)議組織，打造具有中國(guó)引導(dǎo)力的常設(shè)對(duì)話平臺(tái)。第二類(lèi)是區(qū)域協(xié)同型機(jī)制，如推動(dòng)中非人工智能合作或加強(qiáng)中國(guó)—東盟數(shù)字治理合作，以地緣與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段為基礎(chǔ)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施共建、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、數(shù)據(jù)治理合作等議題，強(qiáng)化全球南方國(guó)家的制度發(fā)聲。第三類(lèi)是功能議題型合作機(jī)制，圍繞算法倫理、智能就業(yè)沖擊等具體領(lǐng)域，建設(shè)“人工智能監(jiān)管沙盒”與“全球算法評(píng)估平臺(tái)”，為技術(shù)治理提供政策試點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)反饋。第四類(lèi)是多元參與型機(jī)制，吸納企業(yè)、智庫(kù)與技術(shù)社區(qū)共建平臺(tái)，如建立“企業(yè)人工智能治理聯(lián)盟”“數(shù)字公共產(chǎn)品合作計(jì)劃”，并推動(dòng)中國(guó)企業(yè)參與聯(lián)合國(guó)、國(guó)際電信聯(lián)盟等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，增強(qiáng)制度話語(yǔ)權(quán)。
標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)維度：推進(jìn)可信人工智能中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際轉(zhuǎn)化。個(gè)別國(guó)家憑技術(shù)與話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，正將“技術(shù)—倫理—法規(guī)”一體化標(biāo)準(zhǔn)全球輸出，強(qiáng)化中心—邊緣格局。中國(guó)推動(dòng)可信人工智能?chē)?guó)際化，既是參與規(guī)則塑造之需，也是肩負(fù)倡導(dǎo)普惠、公正、可控之責(zé)。與“風(fēng)險(xiǎn)中心”監(jiān)管不同，中國(guó)強(qiáng)調(diào)“以人為本、風(fēng)險(xiǎn)可控、發(fā)展為要”的均衡導(dǎo)向，更具文化適配性與可推廣性。[10]
可信人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系需體現(xiàn)價(jià)值嵌入的三重底線，即倫理、公平、責(zé)任可解釋的倫理底線，數(shù)據(jù)安全與模型濫用預(yù)防的安全底線，以及保障創(chuàng)新空間的發(fā)展底線。2023年國(guó)家網(wǎng)信辦通過(guò)的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，提供了可執(zhí)行框架，為價(jià)值嵌入提供政策支撐。應(yīng)推動(dòng)可信人工智能標(biāo)準(zhǔn)的多元協(xié)同制定機(jī)制，可依托中國(guó)信通院、國(guó)家新一代人工智能治理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)組織，吸納企業(yè)、高校、智庫(kù)，通過(guò)共建“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)＋行業(yè)共識(shí)＋國(guó)際適配”路徑，推出《可信人工智能?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)白皮書(shū)》，提升中國(guó)方案在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織、電氣電子工程師學(xué)會(huì)等國(guó)際組織中的影響力?？赏ㄟ^(guò)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)出海平臺(tái)機(jī)制，提升中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的可傳播性與可接受度。當(dāng)前，中國(guó)企業(yè)在國(guó)際治理平臺(tái)上仍多以接受者或旁觀者身份出現(xiàn)?？赏苿?dòng)華為、阿里、騰訊等具備國(guó)際影響力的科技企業(yè)，聯(lián)合高校智庫(kù)共同設(shè)立“全球可信人工智能實(shí)踐基地”，在“一帶一路”共建國(guó)家試點(diǎn)落地部分可信標(biāo)準(zhǔn)，形成示范效應(yīng)。
標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)必須鼓勵(lì)技術(shù)全球化背景下的治理本地化適配。不同國(guó)家在社會(huì)價(jià)值觀、發(fā)展階段和制度文化等方面存在差異，標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化過(guò)程中要避免“一刀切”式價(jià)值外溢，應(yīng)鼓勵(lì)在可信人工智能的核心原則下進(jìn)行多樣性表達(dá)。這既是中國(guó)所秉持的共商共建共享的全球治理觀的體現(xiàn)，也有助于建立廣泛的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)共識(shí)，打破西方中心化治理框架。
協(xié)同治理維度：打造以“政企智”協(xié)同為核心的善治共同體。全球人工智能治理正日益呈現(xiàn)出多方主體交織互動(dòng)格局，單一政府主導(dǎo)已難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜議題。中國(guó)需推動(dòng)形成政府、企業(yè)、智庫(kù)等主體協(xié)同“走出去”的復(fù)合型治理網(wǎng)絡(luò)，主動(dòng)嵌入全球人工智能治理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
在企業(yè)層面，應(yīng)鼓勵(lì)具有國(guó)際影響力的科技公司，從全球規(guī)則的接受者轉(zhuǎn)向共建者，積極參與聯(lián)合國(guó)教科文組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織及行業(yè)聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)談判與治理協(xié)定制定，通過(guò)展示技術(shù)解決方案與倫理合規(guī)能力的雙重優(yōu)勢(shì)，贏得更多國(guó)際信任，為中國(guó)參與全球人工智能治理爭(zhēng)取更多實(shí)質(zhì)性話語(yǔ)權(quán)。在智庫(kù)與高校層面，可支持智庫(kù)和高校積極參與聯(lián)合國(guó)教科文組織全球人工智能倫理與治理觀察站、全球人工智能安全峰會(huì)系列論壇、人工智能全球合作組織下設(shè)的工作組等項(xiàng)目，將中國(guó)的善治理念和東方哲思轉(zhuǎn)譯為全球政策語(yǔ)言，增強(qiáng)政策方案的國(guó)際適配力和傳播力。在政府層面，加強(qiáng)人工智能能力建設(shè)國(guó)際合作。建議面向聯(lián)合國(guó)、非盟、金磚國(guó)家、東盟等區(qū)域組織，建立全球人工智能善治對(duì)話機(jī)制，推動(dòng)駐外使領(lǐng)館與企業(yè)、智庫(kù)形成常態(tài)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)、政策研究與國(guó)際傳播，促進(jìn)中國(guó)善治理念的務(wù)實(shí)落地。建議設(shè)立人工智能?chē)?guó)際合作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌外交、科技、產(chǎn)業(yè)、教育等領(lǐng)域，確保國(guó)際合作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與延續(xù)性。
協(xié)同治理既可以各自走出去，也可以集體走進(jìn)去。政府提供戰(zhàn)略引領(lǐng)，企業(yè)貢獻(xiàn)技術(shù)能力，智庫(kù)承擔(dān)價(jià)值轉(zhuǎn)化。這種多方主體聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)同推進(jìn)的格局，將有助于推“智能向善”從倡議走向?qū)嵺`，也為中國(guó)在全球人工智能治理進(jìn)程中發(fā)揮更具建設(shè)性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性的作用創(chuàng)造條件。
【本文作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院教授；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀視域下的數(shù)字主權(quán)研究”（項(xiàng)目編號(hào) ：23AZZ002）的階段性成果】
注釋略
責(zé)編：石 晶／美編：石 玉