【摘要】從歷史上看，美國對被制裁國采取凍結或沒收在美資產、限制在美國金融市場投融資、剔除出SWIFT、CHIPS等國際支付交易系統(tǒng)等單方面金融制裁措施。同時，被金融制裁國被迫進行反制裁。對此，我國要建立和完善中國特色的金融制裁與反制裁法律體系及運行機制；提升人民幣的貨幣權力，減少對美國主導的國際清算體系的依賴；積極應對美國對華金融制裁，保護中國海外資產安全；推動國際貨幣體系改革，削弱美元霸權。

【關鍵詞】對外金融制裁 霸權主義 反制裁

【中圖分類號】D971.2 【文獻標識碼】A

根據(jù)美國財政部發(fā)布的《2021年制裁評估報告》，自“9·11”事件以來的20年里，美國對外實施的經濟和金融制裁呈爆炸性增長，制裁指定對象從2000年的912個增加到2021財年末的9400多個；同時，美國實施制裁的機構從69個增加到176個。“經濟和金融制裁已經成為美國應對國家安全、對外政策和國民經濟威脅的首選之策。”①在這些違反人權和國際法的單方面強制措施中，金融制裁相較于貿易、科技制裁，具有影響范圍廣、易于精確打擊、嚴密高效、力度與范圍可控，成本低，且依賴于實施制裁國的金融強權，不易受到被制裁國的報復性反制等優(yōu)勢，成為美國對外制裁的“殺手锏”。

美國對外金融制裁的歷史

第二次世界大戰(zhàn)前美國對外金融制裁。第一次世界大戰(zhàn)后，美國經濟得到飛速發(fā)展。至1924年，美國的黃金儲備已占全球黃金儲備的一半，并成為英法的凈債權國。盡管美國已成為世界金融中心，但英鎊仍為當時最主要的國際貨幣，且全球金融網(wǎng)絡仍未建立，因而美國對外金融制裁局限于凍結敵對方的資產，目的是打擊和削弱敵對國家。隨著1941年6月蘇德戰(zhàn)爭爆發(fā)，同年7月日本決定與英美一戰(zhàn)，并繼續(xù)南進東南亞。鑒于此，美國于1941年7月26日宣布凍結日本在美國的全部資產，總數(shù)約1.3億美元，并將對日本的金融、貿易甚至日本政府的利息均列入美國政府管控。②美國的一些盟友也加入制裁行列。日本用于石油進口及其他相關技術設備進口的美元資金被美國凍結，長期以來被日本人視為除戰(zhàn)爭外最嚴重的制裁和報復。

冷戰(zhàn)期間美國對外金融制裁。第二次世界大戰(zhàn)期間美國大發(fā)戰(zhàn)爭財，經濟、軍事實力得到進一步提升。1944年布雷頓森林體系奠定了美元在全球支付和國際儲備職能的中心貨幣地位，加上美國實際擁有國際貨幣基金組織和世界銀行的決策權，為美國運用金融貨幣權力，通過金融制裁實現(xiàn)戰(zhàn)略目標創(chuàng)造了條件。

隨著金融霸權及國際金融機構網(wǎng)絡的建立，美國對外金融制裁手段逐漸增多，由原來單一凍結受制裁對象財產，擴展至制造匯率大幅波動、阻斷雙邊或國際組織的多邊援助、排擠其他貨幣勢力等，進一步維護美元霸權地位。1956年蘇伊士運河危機中，美國通過對英國在外匯市場和國際組織援助方面的貨幣金融制裁，迫使英國退兵埃及，并將英國勢力排擠出中東，就是典型案例。

冷戰(zhàn)期間美國對外金融制裁的另一條主線是對蘇聯(lián)和中國等社會主義國家進行冷戰(zhàn)遏制，在全球范圍內反對共產主義，并對親蘇或反美的國家予以脅迫打擊。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國抗美援朝。以此為借口，美國商務部頒布《出口管制條例》，禁止一切與中國的貿易。同年12月，美國財政部根據(jù)《敵國貿易法》頒布了《外國資產管制條例》，禁止任何涉及或代表中國的金融交易（包括與旅游有關的交易），凍結了受美國管轄的中國居民的資產，控制了中國政府在美國的所有財產。冷戰(zhàn)期間，美國加大對蘇聯(lián)的經濟金融制裁。美國里根政府時期通過的《對蘇聯(lián)進行持久經濟戰(zhàn)》就確定了對蘇“‘三位一體’的貿易戰(zhàn)略：從信貸、尖端技術控制和能源三個方面對蘇聯(lián)的經濟空間進行擠壓”。從金融制裁手段看，美國主要限制對蘇聯(lián)的貸款及控制蘇聯(lián)獲得急需的硬通貨，并降低世界原油價格，減少蘇聯(lián)原油出口的外匯收入和財政收入。從實施效果看，蘇聯(lián)的境外貸款受阻，且貸款利率高企；1985年至1987年國際原油價格暴跌使蘇聯(lián)原油和天然氣出口收入大幅降低，財政收入下降，外匯短缺嚴重，對蘇聯(lián)經濟造成嚴重沖擊。③

冷戰(zhàn)后美國對外金融制裁。隨著冷戰(zhàn)結束，全球地緣政治經濟格局發(fā)生了巨大變化。美國對外金融制裁的環(huán)境、目標和方式均有較大的變化。其一，隨著布雷頓森林體系崩潰，美元擺脫了黃金的羈絆，貨幣權力反而是上升的，美國逐步擁有了自主型、聯(lián)系型、結構型、建構型和威懾型五種貨幣權力，對外實施金融制裁的能力更強。其二，美國對國際金融規(guī)則制定權的把控奠定了對外實施金融制裁的堅實基礎。20世紀80年代美國在主要國際金融機構中的投票權，如國際貨幣基金組織、世界銀行、國際復興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司、美洲國家間開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行中所占投票比例分別為16.8%、25.0%、19.4%、18.4%、27.6%、34.5%、13.9%，而依據(jù)國際貨幣基金組織的規(guī)定，重大事項需獲85%以上的投票權通過，這意味著美國獲得了一票否決重大事項的權力。其三，隨著蘇聯(lián)解體，大國間爆發(fā)軍事沖突的概率大大降低，金融制裁這種相對于軍事手段更具隱蔽性、見效更快、威懾力更廣的形式被廣泛運用，且呈泛化趨勢。

與之相伴的是，美國對外金融制裁的目標發(fā)生了重大改變。一是國際反恐。“9·11”事件后，美國借口打擊恐怖主義，實際掌控國際統(tǒng)一的銀行間支付信息傳輸系統(tǒng)——環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（簡稱SWIFT）這一“金融核彈”?？梢哉f，“9·11”事件后對外金融制裁已成為美國對外經濟交往的重要方式，并形成“依賴癥”。二是國際反核。美國對朝鮮、伊朗等國家長期嚴厲的金融制裁，目的主要在于防止上述國家制造和擁有核武器。三是遏制新興大國的崛起和老牌帝國的復蘇。美國聯(lián)合歐盟等國在2014年和2022年對俄羅斯分別發(fā)起了多輪全方位的經濟金融制裁。四是極力維護美國的貨幣霸權和科技霸權。據(jù)統(tǒng)計，從2018年3月到2021年12月，美國政府及其職能部門共把600多家中國公司、機構及個人納入“實體清單”，而且大部分是高科技企業(yè)，這對中國經濟高質量發(fā)展造成較大影響。據(jù)統(tǒng)計從2014年以來，俄羅斯遭受的各項制裁已超過一萬項，成為全球遭受制裁最多的國家。

美國對外金融制裁的法律逐步得到建立和完善。一方面，美國的一些國際金融制裁法規(guī)以聯(lián)合國安理會的制裁決議作為根據(jù)，如2010年7月頒布的《2010年綜合制裁伊朗、問責和撤資法》，援引聯(lián)合國安理會2010年6月作出的1929號決議作為實施制裁的理由之一；另一方面，美國將自己的一些基本外交政策融入到聯(lián)合國機構的決策當中，將自己想要制裁打擊的目標變成聯(lián)合國安理會制裁的對象，但美國對外經濟金融制裁從來不受聯(lián)合國安理會制裁措施的強度、范圍、目標和條件的限制。美國對外實施金融制裁起核心作用的主要有兩部法律，即《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態(tài)法》。其他能引發(fā)金融制裁的最具代表性的法律是2001年頒布的《愛國者法案》及美國政府每年年末頒布的下一年度的《國防授權法》。此外，還有總統(tǒng)行政命令和財政部公布的專門條例。

美國對外金融制裁的措施呈現(xiàn)多樣化、泛化的趨勢。主要表現(xiàn)為：凍結資產、禁止金融交易、凍結或取消國家間或向國際機構融資、實施第三方制裁以及沒收資產等。烏克蘭危機爆發(fā)后，美國對俄制裁在以下幾個方面有所突破，主要表現(xiàn)在：對俄羅斯銀行持有的約1萬億美元的資產展開全面制裁，并凍結包括第二大銀行俄羅斯外貿銀行資產在內的全部在美資產；美國財政部宣布凍結俄羅斯央行在美資產，美國和其他國家已經凍結了俄羅斯大約3000億美元的資產；自2022年3月12日起，SWIFT支付系統(tǒng)斷開與七家俄羅斯銀行的連接，將其剔除出支付系統(tǒng)；對本國俄羅斯國籍的富豪實行財產沒收或其他處罰；禁止原產于俄羅斯的黃金進口到美國；在俄羅斯的對外債務并未實際違約的情況下，國際評級機構穆迪和惠譽將俄羅斯信用評級下調至垃圾級；將制裁從經濟、金融、科技、貿易等傳統(tǒng)領域擴展到文學、藝術、體育、教育等諸多領域，一定程度上制裁變成掠奪和侮辱的代名詞。

美國對外金融制裁的特點越來越凸顯。一是金融制裁的影響程度最大；二是對外金融制裁從有法律依據(jù)到無任何合理理由，肆意污蔑占用，對阿富汗和俄羅斯等官方資產的侵占和烏克蘭危機期間對俄籍富商的財富掠奪就是明證；三是更多地實施定向制裁，實行所謂“精準打擊”，在最大化金融制裁的力度和影響力的同時，一定程度上還可避免國際輿論的指責；四是從單邊制裁轉向多邊制裁，由美國發(fā)起，更多地聯(lián)合歐盟、英國、日本等，對伊朗、伊拉克、利比亞、敘利亞、俄羅斯、朝鮮等國實施制裁；五是只要違背美國的政治經濟利益，美國對其盟友同樣實施經濟金融制裁。

美國對外金融制裁的效果差異性較大。對美國制裁俄羅斯、伊朗、朝鮮等國的研究發(fā)現(xiàn)，一是金融制裁的效果要好于其他經濟制裁類型如貿易制裁、科技制裁等，這與美國在貨幣金融領域的超強實力和其他經濟體對美國貨幣金融依賴度高有很大關系。二是金融制裁的效果呈現(xiàn)“倒U型”特征，即制裁在短期內對被制裁國的經濟增長、國際貿易投資、國際資本運行、匯率等沖擊較大，但長期來看，由于被制裁國反制裁措施的實施及市場運行的自我修復功能，金融制裁效果呈現(xiàn)邊際效應遞減之勢。三是從被制裁對象看，規(guī)模較大的經濟體受到制裁的沖擊要小于規(guī)模較小的經濟體。伊拉克、敘利亞、伊朗、朝鮮等小型經濟體受到制裁后的影響很大，調整的時間也較長，但中俄這樣的大型經濟體由于內部市場廣闊、經濟韌性強、反制的力度大、回旋的空間廣，受到制裁后的沖擊相對可控，調整的時間可能也會縮減。但不管如何衡量，總體看，從成本收益角度，作為金融制裁的發(fā)起方，美國實施制裁的成本要小得多，被制裁對象承受的壓力和沖擊要大得多。這也是美國將對外金融制裁作為常用手段的主要原因。

針對美國對外金融制裁的反制裁措施及效果

構建金融制裁和反制裁的法律體系。早在1996年歐盟就推出了《阻斷法案》，2018年8月升級版正式生效，歐盟希望能在保護歐盟人員免受第三國法律跨境適用、跨境執(zhí)法以及因此產生的法律后果的影響方面做得更好，有效地維護歐盟人員權益。中國的反制裁體系也不斷發(fā)展完善，先后發(fā)布了《不可靠實體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《中華人民共和國反外國制裁法》等。反制裁法律體系的構建和逐步完善，使本國對外反制裁有了合理合法的依據(jù)，對制裁發(fā)起國起到警示威懾作用。

對制裁發(fā)起國在本國的資產實施凍結、沒收或國有化。針對1950年12月3日美國宣布管制中國在美國的一切公私財產，12月28日，中國采取了相應的反制裁措施，包括管制和清查美國政府和企業(yè)所有在華資產，凍結中國境內所有銀行的美國公司存款。美國議會委員會估計，被中國政府沒收的美國資產約5600萬美元，其他估值約1億美元。而由美國國外賠償清算委員會記錄在案的私人索賠達到3億美元。④烏克蘭危機期間，俄羅斯對其實施制裁的經濟體開出了“不友好國家和地區(qū)名單”，對名單上的在俄企業(yè)，封禁外資外逃通道，對意欲撤離的外企實施國有化。上述反制措施在一定程度上彌補了被制裁方的經濟損失，提升了制裁發(fā)起的成本。

改變國際結算渠道，逐步“去美元化”。一是建立獨立的支付清算系統(tǒng)。為應對金融制裁，中國加強了國際貨幣支付基礎設施建設，人民幣已具備國際貨幣支付基礎設施的三個層次，即中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS）、人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）及離岸人民幣支付基礎設施。為規(guī)避美國的金融制裁，維持同伊朗的石油交易，2019年英國、法國、德國三國聯(lián)合推出“貿易往來支持工具”（INSTEX），伊朗則建立“特別貿易和金融機構”（STFI）與其對接。2014年以后，俄羅斯建設了自己的金融信息傳輸系統(tǒng)SPFS，被看作是俄羅斯版的SWIFT。二是對“不友好國家”實施本幣結算制。2022年3月末，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署天然氣“盧布結算令”，要求對俄“不友好國家”自2022年4月1日起須以盧布結算天然氣，同時將本幣（盧布）逐步與天然氣、黃金掛鉤。這一措施巧妙地避開了支付結算的制裁，扭轉了盧布匯率大幅下跌的局面，而且?guī)胖当任C爆發(fā)前還要高。三是推動“去美元化”。為抵御制裁，俄羅斯、伊朗等國主動由美元結算部分轉向由歐元、人民幣等幣種結算。2014年后，俄羅斯外匯結算中美元的占比出現(xiàn)趨勢性下降，歐元、人民幣結算的份額大幅上升。2015年中俄近90%的雙邊貿易以美元結算，但到2020年中俄貿易結算中僅有46%使用美元，這一比例還在持續(xù)下降。四是實行易貨貿易。作為小型經濟體規(guī)避金融制裁不得已而為之的舉措，土庫曼斯坦、印度、巴基斯坦等國都與伊朗進行以物換石油、石油技術等交易；伊朗把石油賣給中國以換取中國的地鐵車廂。

強化外匯管制，適時調整貨幣政策。伊朗被制裁后在國內實行匯率多元化體系，即針對里亞爾的不同使用者以不同的匯率進行貨幣兌換，從而大幅度降低制裁對低收入階層造成的沖擊，并通過提高本幣利率和禁止持有外幣防止里亞爾貶值。⑤2022年2月28日，俄羅斯央行宣布將基準利率從9.5%上調至20%，后逐步下調，以應對盧布貶值與通脹風險，維持金融與物價穩(wěn)定。同年3月1日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署關于保障金融穩(wěn)定補充臨時措施的總統(tǒng)令，規(guī)定自3月2日起，俄羅斯居民向“不友好國家”人員提供盧布貸款或與之開展證券和不動產交易時，要獲得俄羅斯政府外國投資監(jiān)管委員會許可，并禁止從俄攜帶按當日俄羅斯央行官方匯率折算的等值1萬美元以上外幣現(xiàn)金出境。此外，俄羅斯央行還采取了限制個人外幣存款和賬戶提現(xiàn)、強制企業(yè)出售大部分外匯收入、暫停證券交易商接受外國投資者出售俄羅斯有價證券委托、動用外匯儲備干預外匯市場等措施。

尋求支持，加強區(qū)域合作。針對抗美援朝期間美國的經濟金融制裁，中國擴大同社會主義國家和其他友好國家政治、經濟、文化交流，破解美國對華禁運。針對20世紀80年代末美國采取的對華經濟金融制裁，中國一方面據(jù)理力爭，掌握國際話語權，爭取國際社會的理解和支持，另一方面充分利用對華制裁將喪失巨大利益的矛盾，找準西方對華制裁的突破口，進而予以分化瓦解。到1992年，中國已與154個國家建交，與200多個國家和地區(qū)開展了貿易、科技、文化交流與合作。就這樣，以美國為首的西方國家對華制裁最終“破產”。伊朗、俄羅斯為了減輕美西方制裁的壓力，分別在2021年3月和2022年2月與中國簽訂了“中伊25年全面合作計劃”、中俄關于新時代國際關系和全球可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明及中俄遠東天然氣購銷協(xié)議和原油購銷合同，抱團取暖，共同反制裁。

美國對外金融制裁的本質

違背了經濟金融的基本理論和運行邏輯。經濟學理論和實踐形成的常識是，國際間正常的經貿往來、跨境資金流動、債權債務關系的維系都是建立在交易雙方信用的基礎上。而美國對外金融制裁的濫用和泛化，恰恰打破了信用這一基礎和“鏈條”。美國利用各種借口無端將他國央行在美國的黃金外匯資產或購買的美國國債、被制裁國個人或企業(yè)在美國的資產予以凍結或沒收，實際上是單方面撕毀雙方的契約，切斷原有的債權債務關系，本質上是一種霸權邏輯和強盜行為。同樣，美國借口政治、意識形態(tài)或國家安全，將一國列入經濟制裁的對象，要求所有使用美國相關技術的企業(yè)，均不得與被列入制裁國的相關企業(yè)進行貿易和金融交易，恰恰悖離了國際貿易投資理論。

從美國的經濟運行邏輯看，由過去維護的“債權人邏輯”轉化為現(xiàn)在維護的“債務人邏輯”，需要通過貨幣金融制裁獲取對外霸權紅利，讓全球為其巨額債務分攤成本?？梢哉f，美國的這種霸權主義行徑極大破壞了市場經濟運行的底層邏輯和正常機理。

違背了國際法及其基本準則。美國單邊對外金融制裁如果不是為了執(zhí)行聯(lián)合國的集體制裁決議或屬于國際法所允許的反制裁措施，就構成了對他國內政的干涉。為了維護霸權利益，美國成為地球上不穩(wěn)定的源頭和戰(zhàn)爭、動蕩的始作俑者。如美國的《赫爾姆斯-伯頓法》和《達馬托法》等法律本身規(guī)定了域外管轄權，這種單邊的域外經濟金融制裁違反了當今國際法上的任何一項管轄權原則，包括屬地原則、屬人原則、普遍管轄原則和保護性管轄原則。如《達馬托法》規(guī)定：“任何人”都不得向伊朗和利比亞的石油領域投資超過4000萬美元，否則就要受到該法規(guī)的處罰。此處的“任何人”針對的是所有外國國民或公司企業(yè)。這實際上賦予美國總統(tǒng)一項“世界警察”職責，其可以在世界范圍內要求任何人遵守美國法律。同時，美國對外金融制裁的濫用和泛化，體現(xiàn)的是強權政治和霸權主義，使許多國際機構成了擺設、國際公約成了廢紙。

體現(xiàn)的是以美國為首的西方社會的衰落和倒退。西方社會價值觀的基礎和市場經濟運行的邏輯是公平公正，平等競爭，法律面前，人人平等，私人財產神圣不可侵犯。美國對外金融制裁的濫用和泛化，嚴重侵害了市場經濟運行的基石，恰恰需要維護信用，但美國僅官方的債務負擔已遠遠超過其GDP水平，只能通過攫取霸權紅利來續(xù)命。這條路是難以持續(xù)的。

面對美國對外金融制裁的濫用與泛化，我國未來的應對之策

建立和完善中國特色的金融制裁與反制裁法律體系及運行機制。中國適時出臺了《中華人民共和國反外國制裁法》等相關的反制裁法律法規(guī)，從實施情況看，有的法律法規(guī)還停留在條文規(guī)制層面，實施細則尚未公布，同時缺乏現(xiàn)實的案例。這需要從基礎理論、運行機理、實施細則等多個層面逐步完善。如若出現(xiàn)美國因各種借口，凍結或沒收中國的在美資產，中國要有相應的預案和反制裁條款，減少由此帶來的損失。要建立中國特色的金融制裁法律體系。對破壞金融市場秩序、損害中國經濟金融權益、違反相關法律法規(guī)的外國機構和個人，實施相應的金融制裁措施。同時，將貨幣金融制裁與科技制裁、貿易制裁、入境旅游制裁等措施協(xié)同實施，充分發(fā)揮制裁的主動性和威懾力。

提升人民幣的貨幣權力，減少對美國主導的國際清算體系的依賴。逐步提升中國貨幣政策的自主權、人民幣的國際支付清算權、在國際大宗商品和匯率體系的定價權及國際貨幣體系中的話語權，利用“一帶一路”建設、大宗商品定價權分化、多國“去美元化”、法定數(shù)字貨幣推出、人民幣在SDR中占比提升等多重有利時機，完善人民幣跨境交易支付系統(tǒng)，降低美元的使用程度，穩(wěn)步提高人民幣的國際普遍可接受性和自由兌換性，讓更多的經濟體接受、使用和儲備人民幣資產。除亞洲人民幣區(qū)域外，可以考慮在被美國制裁的一些經濟體如伊朗、俄羅斯、白俄羅斯等建立人民幣支付清算區(qū)。這樣既可滿足供需雙方的需求，又可規(guī)避美國的經濟金融制裁。

積極應對美國對華金融制裁，保護中國海外資產安全。面對巨額的海外權益，中國須盡快出臺《境外資產安全保護法》，以填補法律上的空白。對于官方儲備資產，可推進國際儲備資產多元化，適時將一部分外匯儲備轉換成黃金儲備和戰(zhàn)略物資儲備，分散風險。對于企業(yè)和個人境外資產，國家可實行國際收支申報和境外資產登記報備制度，一方面可以了解境外資產的真實狀況，另一方面當風險來臨前，可以得到相關部門的風險預警和資產保全，防范和減少風險。

推動國際貨幣體系改革，削弱美元霸權。中國可以發(fā)揮聯(lián)合國常任理事國的作用，提出對域外管轄權這種超越國際法的行為進行深入討論，予以必要的限制和約束，充分發(fā)揮聯(lián)合國這一國際組織的職能和作用。將“債務人邏輯”轉換為“債權人邏輯”，牽頭建立國際債權人共同體，對債務國的經濟金融行為建立共同的約束機制，如限制貨幣超額發(fā)行，防止稀釋債務；限制軍費、行政、基礎設施等開支，防止揮霍債權人的資金；限制對外經濟金融制裁權力，防止損害債權人合法權益；允許“國家破產”，建立相關的資產擔保和清算制度。

（作者為南京師范大學商學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金重點課題“非對稱貨幣權力下國際經濟金融制裁與反制裁效果研究”（項目編號：19AGJ011）階段性研究成果】

【注釋】

①劉建偉：《美國制裁改革背景下的對俄經濟制裁》，《國際展望》，2022年第3期，第44頁。

②③徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，北京：中國經濟出版社，2015年，第21-22頁、第26-28頁。

④阮建平：《戰(zhàn)后美國對外經濟制裁》，武漢：武漢大學出版社，2009年，第269-270頁。

⑤袁見、楊攻研、楊牧、付強：《美國對他國金融制裁的法律基礎、實踐及對中國的啟示》，《國際貿易》，2021年第7期，第68-75頁。

責編/謝帥 美編/宋揚

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