【摘要】公車私用、濫發(fā)福利、報銷侵占等問題，相較于治理一方而言，都是職權(quán)之內(nèi)的“小事”，也是絆倒很多干部的普遍之事。“小事弄權(quán)”之所以存在，原因是多方面的，與環(huán)境因素潛移默化、認知因素偏離正軌、制度因素相對乏力等緊密相關(guān)。管小、管細，抓小、抓細，不是對干部的極端苛刻，而是“嚴中有愛”的規(guī)制。

【關(guān)鍵詞】“小事弄權(quán)”  環(huán)境  認知  制度    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

在一些不起眼的領(lǐng)域、容易被忽視的地方，權(quán)力的使用還留有縫隙，存在著“小事弄權(quán)”的現(xiàn)象。這些小事雖然不構(gòu)成犯罪，但是卻違反了法律或公務(wù)人員廉潔自律的規(guī)定，往往表現(xiàn)為公車私用、濫發(fā)福利、報銷侵占等。“小事弄權(quán)”現(xiàn)象嚴重違背了社會公平正義、影響了執(zhí)政黨形象、削弱了政府行政能力,并侵害了群眾利益，其原因是多方面的。

環(huán)境因素潛移默化

等級權(quán)力觀念作用。即使在政治文明已經(jīng)高度發(fā)達的今天，不少人仍然沒有擺脫封建政治思想影響，仍舊受到等級權(quán)力觀念影響。等級權(quán)力觀念在本質(zhì)上是一種單向權(quán)力觀念，認為權(quán)力所有者可依照其意志作出行為選擇，具有絕對的行為權(quán)威。他們主要發(fā)揮權(quán)力的統(tǒng)治功能，而非服務(wù)于社會成員。在這種權(quán)力觀念影響下，普通公民固守嚴格的尊卑和等級觀念，下級對上級保持絕對服從。這就使得掌權(quán)者產(chǎn)生了使用權(quán)力的恣意性，行為初衷往往以獲得自身利益為導向。他們肆意使用手中權(quán)力，不斷滿足自身利益需求。

熟人社會感染。中國長久以來形成了以人情關(guān)系為基礎(chǔ)的熟人社會，作為社會中的個體，人們總是試圖織就各種網(wǎng)絡(luò)來盡可能拉近不同個體之間的距離，形成利益集團。這種觀念營造了一種難以接受約束和控制的私人關(guān)系，在公共場域便具有了無視規(guī)則意識的可能。在這樣的環(huán)境、在如此特性支配的行為選擇中，具體行為人往往依靠“人情”所建立的非正式路徑來解決問題，行為內(nèi)含“為己”私念。因此，在行為選擇上形成了過于自私的弊病，導致行為方式以一己私利為主要導向，制度與規(guī)則由此被束之高閣。

規(guī)則意識較差。在一些腐敗官員看來，制度、法律、規(guī)范、指令、條例等都是軟約束，可以討價還價，可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行；有好處時執(zhí)行，沒有好處時不執(zhí)行。他們不愿遵從約束他們的規(guī)章與指令，并利用這些規(guī)則和權(quán)力來謀取個人利益。這一定程度上惡化了政治生態(tài)，導致制定法律制度，也不被遵守、不易實施，使腐敗得以滋生和蔓延。

潛規(guī)則體系影響。在潛規(guī)則流行的社會，公民將對個人權(quán)利的保護和正常權(quán)利的行使寄期望于非正式規(guī)則體系，往往忽視法律所具有的作用。在這種特殊情況下，這些規(guī)則和活動甚至比法律的約束性更強。擁有權(quán)力的官員依靠非正式的表達渠道，以默認秩序加載行為選擇，不可避免地需要回饋裹挾著利益因素的個體或集體。長此以往，他們往往利用手中的權(quán)力攫取一己私利，而不愿破壞約定俗成的規(guī)則體系。

認知因素偏離正軌

第一，求償心理。一些人將“公權(quán)力”等同于滿足“私權(quán)利”的工具，認為擁有權(quán)力之后就需要補償自己曾經(jīng)在取得權(quán)力過程中的辛勤付出。在這樣的情境下，掌權(quán)者在觀念上不是敬畏權(quán)力而是利用權(quán)力，他們對權(quán)力的態(tài)度保持很大程度的松弛性與隨意性。

第二，從眾心理。“小事弄權(quán)”的人看到其他人能夠通過使用手中權(quán)力滿足個體私利實現(xiàn)，進而受到這種行為影響，而在自己的知覺、判斷、認識上表現(xiàn)出效仿他人的行為選擇。

第三，僥幸心理。僥幸心理是人的本能意識，通常并不足以支配人的行為選擇，只是作為潛意識的表現(xiàn)。但是當個體自控能力差，這種潛意識得到膨脹之后，就會引發(fā)行為沖動。一些掌權(quán)者利用所掌握的權(quán)力偶然或意外獲取利益之后，卻沒有因此得到懲罰，從而導致貪求不止，走向違法犯罪的深淵。

第四，貪利心理。對于利益的期待與攫取是人永恒不變的行為動機，這直接決定了個體的行為選擇。一些手握權(quán)力者往往抱有“不占便宜就感覺自己吃虧了” 的心理，他們往往抱著“大事不敢犯，小事無所謂”的心態(tài)，利用手中的權(quán)力盡可能地滿足自己私欲?；诖耍?ldquo;小事弄權(quán)”的動機主要基于精神需求和物質(zhì)利益。

制度因素相對乏力

監(jiān)督機制相對乏力。對于小事監(jiān)督問題，從權(quán)力配置角度而言，由于在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面缺少上下級權(quán)力分配，監(jiān)督權(quán)就成為了上級權(quán)力在下級權(quán)力中的延伸，上下級分權(quán)與橫向分權(quán)不同步，監(jiān)督權(quán)與其它權(quán)力主體之間難以達到均衡狀態(tài)，這就導致了監(jiān)督者與其他權(quán)力主體之間不可避免地存在監(jiān)督死角。從權(quán)力運行角度而言，當前監(jiān)督制度多是針對掌權(quán)者而非權(quán)力本身，從而使得監(jiān)督權(quán)存在較大自主性，往往根據(jù)監(jiān)督者的主觀意志發(fā)揮作用，而個體主觀意志的可選擇性就為監(jiān)督“小事弄權(quán)”的遺漏性提供了可能，導致忽視“小事弄權(quán)”。

懲戒機制略微滯后。對于“小事弄權(quán)”問題，我國目前法律、規(guī)章等制度規(guī)范并未形成統(tǒng)一界定，對于體現(xiàn)在小事上的權(quán)力腐敗，也沒有一套完整、科學、有效的懲戒機制。這就為掌權(quán)者提供了制度漏洞。懲戒機制不健全，無法對“小事弄權(quán)”現(xiàn)象產(chǎn)生震懾，也就無法遏制此類現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。

杜絕小事弄權(quán)的具體路徑

構(gòu)建防范機制。第一，力行“權(quán)力清單”制度。自黨的十八大以來，我們制定了“權(quán)力清單”制度。權(quán)力清單也即權(quán)力明細，這一制度本身旨在確定權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力行使。掌權(quán)者要嚴格依據(jù)清單事項行使權(quán)力，明確什么可以做，什么不可以做，以及可以做到什么程度?？梢?，權(quán)力清單對于杜絕“小事弄權(quán)”意義重大。

第二，提高濫用權(quán)力成本。一要增加濫用權(quán)力的實際成本。加大信息公開力度，在推動權(quán)力公開與透明的情形下，有力降低權(quán)力濫用現(xiàn)象。完善權(quán)力制約機制，讓有權(quán)者難以實施腐敗行為。二要增加濫用權(quán)力的機會成本。形成合理的福利制度，讓有權(quán)者能夠在遵守法律、合理用權(quán)的過程中滿足合理利益期待，抑制弄權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。三要增加濫用權(quán)力的懲罰成本，制定嚴格的懲罰措施。將濫用權(quán)力、“小事弄權(quán)”的行為納入考核、晉升等評價標準，并據(jù)此作出相應(yīng)懲罰，增加其腐敗成本。

第三，培育權(quán)力制約觀念。權(quán)力制約觀念以節(jié)制權(quán)力濫用、有益公民發(fā)展的增量為本質(zhì)特征，以帕累托改進為目標。在權(quán)力制約觀念影響下，公民會認可自己服從權(quán)力的義務(wù)，也會對權(quán)力保持警醒，進行監(jiān)督。要加強正確權(quán)力觀教育，積極培育權(quán)力制約觀念。

形成保障機制。第一，堅持一體多面，加強官德建設(shè)。習近平總書記指出：“官德，也就是從政道德，是為官當政者從政德行的綜合反映，包括思想政治和品德作風等方面的素養(yǎng)。”官德建設(shè)是一個具有深厚歷史積淀的課題，是一個國家政治健康發(fā)展的風向標，更是執(zhí)政黨長盛不衰的重要保障。良好的官德能夠根本、全面、穩(wěn)定和長期地規(guī)范、引領(lǐng)公共權(quán)力的運行。針對小事弄權(quán)，尤其要重視官德建設(shè)。加強官德建設(shè)，需要從多方面入手。需要不斷深化官德培育，以教育方式為主，促進官員道德修養(yǎng)提高。不斷完善官德制度，制度建設(shè)是官德建設(shè)的外在保障，完善的官德制度建設(shè)能夠約束官員自覺做到不弄權(quán)、不攬權(quán)、不越權(quán)。加強官德考核，考核的目的是通過不斷反思與審視官員的道德水準來提升官員道德水準。只有加強官德考核，才能夠不斷提升官員道德水平。官德建設(shè)需要將官德教育、官德制度和官德考核有機統(tǒng)一，各種方法相互配合。

第二，多管齊下，構(gòu)建監(jiān)督體系。系統(tǒng)構(gòu)建自我監(jiān)督、自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及同級相互監(jiān)督方式的錐形立體監(jiān)督網(wǎng)格，讓監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督人員捆綁集合式發(fā)揮效能，使各項監(jiān)督在環(huán)節(jié)上保持緊扣、在功能上達到互補、在時間上保持同在、在空間上達到并存，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。督促掌權(quán)者嚴格按照規(guī)范行使權(quán)力，讓監(jiān)督落到實處、見到實效，讓意圖弄權(quán)者時刻處于被監(jiān)督狀態(tài)，無法濫用手中權(quán)力。

完善規(guī)范機制。第一，完善公務(wù)員相關(guān)法律體系，注重以法律規(guī)范權(quán)力。世界很多國家都非常注重通過健全的法律體系來規(guī)范公共權(quán)力運行。通過法律對公務(wù)員的行為作了嚴格的限定，有效地防止了公務(wù)員在公務(wù)活動中假公濟私，濫用職權(quán)。我國的《公務(wù)員法》雖然也對公務(wù)員的職業(yè)行為作出了規(guī)定，但是，仍舊缺乏系統(tǒng)化與細化規(guī)定。隨著社會形勢發(fā)展變化，《公務(wù)員法》與新實踐新要求不相適應(yīng)的一些問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來。我們需要在總結(jié)其他國家以法律規(guī)范權(quán)力的經(jīng)驗時，及時地補充、修正、完善我國相關(guān)公務(wù)員法律，從法律層面，有的放矢地作出對公務(wù)人員權(quán)力限制、義務(wù)要求和責任認定的規(guī)定。

第二，建立治理“小事弄權(quán)”的倒逼追責機制。倒逼追責機制是一種有效逆推的工作機制，其價值主要體現(xiàn)在解決問題的效率性和針對性上。針對小事弄權(quán)現(xiàn)象，建立倒逼追責機制的關(guān)鍵在于以下幾個方面：一要確定倒逼追責對象。將倒逼追責對象定位于對弄權(quán)行為的“行為控制”而非“結(jié)果控制”上，重點關(guān)注法律容易忽視的行為上；二要嚴格把握倒逼追責啟動程序。針對通過舉報、檢查、監(jiān)督等渠道發(fā)現(xiàn)的公務(wù)人員濫用權(quán)力、“小事弄權(quán)”時，應(yīng)及時啟動追責程序。三要實行倒逼追責評價機制。對于倒逼追責的工作成果，要進行評價和考核，以此不斷完善倒逼追責機制建設(shè)，不斷提升倒逼追責機制效果。

（作者分別為國家行政學院法學教研部教授、博導；國家行政學院法學教研部講師）

【參考文獻】

①習近平：《用權(quán)講官德，交往有原則》，《求是》，2004年第19期。

②《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

責編/溫祖俊    美編/李祥峰

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