【摘要】數(shù)字貿(mào)易是新一輪經(jīng)濟(jì)全球化的新引擎。主要經(jīng)濟(jì)體對全球數(shù)據(jù)資源和數(shù)字權(quán)力的爭奪不斷升級，地緣政治化、數(shù)字碎片化加劇，對我國搶占數(shù)字貿(mào)易全球制高點(diǎn)帶來重大挑戰(zhàn)。擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放，對于推動(dòng)數(shù)字全球化、吸引全球要素資源以及深化數(shù)字領(lǐng)域改革至關(guān)重要，是贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的必然要求。我國應(yīng)當(dāng)圍繞數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面的制度型開放，持續(xù)推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域?qū)?biāo)對表型開放，大力實(shí)施單邊自主型開放，加快探索引領(lǐng)示范型開放。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字貿(mào)易 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng) 制度型開放

【中圖分類號】F744/D996 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.24.008

【作者簡介】李墨絲，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)研究所研究員。研究方向?yàn)閿?shù)字貿(mào)易、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。主要著作有《數(shù)字貿(mào)易規(guī)則與高水平對外開放》、《“印太經(jīng)濟(jì)框架”數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則：美國轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)安排背景下的新動(dòng)向》（論文）、《CPTPP＋數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、影響及對策》（論文）等。

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出完善高水平對外開放體制機(jī)制，對“穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放”作出重要部署，并明確了其基本內(nèi)容，為擴(kuò)大制度型開放提供了遵循。《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于數(shù)字貿(mào)易改革創(chuàng)新發(fā)展的意見》明確提出，“推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易制度型開放”。近年來，全球數(shù)字貿(mào)易蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為新一輪經(jīng)濟(jì)全球化的新引擎。而地緣政治化與數(shù)字全球化相伴相生，對數(shù)字貿(mào)易持續(xù)增長和全球經(jīng)濟(jì)深度融合構(gòu)成新挑戰(zhàn)。我國要搶占全球數(shù)字貿(mào)易制高點(diǎn)，必須把擴(kuò)大開放置于首要位置，核心是擴(kuò)大制度型開放，以高水平開放推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。

大變局下擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放的特殊意義

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，單邊主義、保護(hù)主義抬頭，大國博弈日趨激烈，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻。數(shù)字貿(mào)易也是如此，特別是主要大國圍繞跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的博弈不斷升級，對全球貿(mào)易格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這就更需要我國擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放，以開放的定力應(yīng)對形勢的不確定性。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)大國博弈加速演進(jìn)。近年來，大國數(shù)字博弈持續(xù)激化，全球數(shù)字領(lǐng)域的地緣政治化不斷加劇。中美歐等主要經(jīng)濟(jì)體對全球數(shù)據(jù)資源的爭奪愈發(fā)激烈，將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作為爭奪數(shù)據(jù)控制權(quán)的直接手段，甚至改變一貫做法、推動(dòng)政策轉(zhuǎn)向以謀求全球數(shù)字權(quán)力，導(dǎo)致全球數(shù)字市場進(jìn)一步割裂，將數(shù)字全球化推向數(shù)字碎片化，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)安全乃至國家安全等構(gòu)成威脅。

首先，美國明確劃分了可以跨境自由流動(dòng)的數(shù)據(jù)圈，筑起“數(shù)據(jù)高墻”。自2023年10月宣布撤回有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)本地化等核心條款的世貿(mào)組織（WTO）電子商務(wù)諸邊談判提案以來，美國在原有的受控非密信息保護(hù)、出口管制、投資審查等相關(guān)國內(nèi)法的基礎(chǔ)上，制定和修改了一系列規(guī)定，直接或間接限制數(shù)據(jù)流向中國等特定國家。美國對華管制正從芯片、算力等領(lǐng)域向基于人工智能（AI）的數(shù)據(jù)流動(dòng)等領(lǐng)域擴(kuò)大，出現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)主義與貿(mào)易保護(hù)主義、科技保護(hù)主義相結(jié)合的新動(dòng)向。

一方面，美國限制外國人使用美國云服務(wù)，間接限制數(shù)據(jù)跨境訪問和算力使用。2023年10月，美國總統(tǒng)拜登簽署《人工智能行政令》，指示美國商務(wù)部制定規(guī)則，要求美國云基礎(chǔ)設(shè)施提供商提交有關(guān)外國人訓(xùn)練可能用于惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的AI大模型的報(bào)告。2024年1月，美國商務(wù)部根據(jù)該行政令發(fā)布擬議規(guī)則通知，要求美國云基礎(chǔ)設(shè)施提供商驗(yàn)證外國客戶身份和報(bào)告信息。實(shí)際上，美國此舉是要禁止中國企業(yè)通過美國云服務(wù)訓(xùn)練AI大模型，加大對中國AI技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展打壓力度。

另一方面，美國引入跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)審查等機(jī)制，直接限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。2024年2月，美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于防止受關(guān)注國家獲取美國人大量敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)的行政令》，明確指示美國司法部長制定規(guī)則，旨在對特定國家開展的美國人敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)交易進(jìn)行審查與限制，同時(shí)，美國繼續(xù)支持與其他國家的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。2024年10月，美國司法部公布《應(yīng)對美國敏感數(shù)據(jù)面臨的國家安全風(fēng)險(xiǎn)擬議規(guī)則》，推進(jìn)有關(guān)限制中國獲取和訪問美國敏感數(shù)據(jù)的規(guī)則制定。由此，美國對原有的數(shù)據(jù)法律政策作了重大調(diào)整，在倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的同時(shí)，也對人工智能關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)流向中國等國家實(shí)施限制措施。

其次，歐盟顯著拓展限制跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)類型，謀求深化“布魯塞爾效應(yīng)”。近兩年，歐盟相繼出臺《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)據(jù)法案》等法律，在《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）的基礎(chǔ)上，對所有數(shù)據(jù)的保護(hù)、利用和治理作出進(jìn)一步規(guī)范。上述法案旨在共同促進(jìn)數(shù)據(jù)的可靠、安全訪問，推動(dòng)數(shù)據(jù)在關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門和公共利益領(lǐng)域的使用，從而對增強(qiáng)歐盟的開放戰(zhàn)略自主、推動(dòng)歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)揮關(guān)鍵作用，讓歐洲成為數(shù)據(jù)賦能社會(huì)的標(biāo)桿和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，包括在數(shù)據(jù)規(guī)則上樹立全球標(biāo)準(zhǔn)，特別是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)的規(guī)則制定。

其中，2023年2月通過的《數(shù)據(jù)治理法案》明確了非個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)規(guī)則，針對第三國政府有關(guān)非個(gè)人數(shù)據(jù)的訪問請求制定了與GDPR類似的保障措施，包括歐盟委員會(huì)在必要時(shí)可采取額外的充分性決定、為公共部門和再使用者制定示范合同條款等。此外，該法案還規(guī)定，如果歐盟通過特別法將特定數(shù)據(jù)識別為高度敏感的非個(gè)人數(shù)據(jù)，則這些數(shù)據(jù)的跨境傳輸必須符合特別法規(guī)定的額外條件，如《歐洲健康數(shù)據(jù)空間條例（草案）》將特定非個(gè)人健康數(shù)據(jù)認(rèn)定為高度敏感數(shù)據(jù)。由此，歐盟對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制從個(gè)人數(shù)據(jù)擴(kuò)展到非個(gè)人數(shù)據(jù)，特別是高度敏感非個(gè)人數(shù)據(jù)，其限制措施進(jìn)一步增加。

最后，中國適度放松數(shù)據(jù)出境監(jiān)管要求，增強(qiáng)對全球數(shù)據(jù)資源的吸引力。中國自正式申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）以來，加快探索對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制，以促進(jìn)數(shù)據(jù)高效便利安全流動(dòng)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值。2024年3月，國家網(wǎng)信辦發(fā)布《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》（以下簡稱《新規(guī)》）調(diào)整了數(shù)據(jù)出境安全評估、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證等機(jī)制的適用范圍，適度放寬了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條件。比如，從事國際貿(mào)易、跨國生產(chǎn)制造和市場營銷等常見業(yè)務(wù)活動(dòng)的數(shù)據(jù)處理者，符合條件的可以免于申報(bào)數(shù)據(jù)出境監(jiān)管。此外，《新規(guī)》給予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大授權(quán)，設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度，為地方層面探索制度創(chuàng)新提供空間?！缎乱?guī)》將“促進(jìn)”放在“規(guī)范”之前，釋放出一個(gè)強(qiáng)烈的信號，即中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度正在從重安全、強(qiáng)監(jiān)管的階段邁向發(fā)展與安全“雙輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。中國擁有超大規(guī)模市場、海量數(shù)據(jù)資源和豐富的應(yīng)用場景等優(yōu)勢，進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)出境通道，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境雙向流動(dòng)，有助于彌合相對割裂的全球數(shù)據(jù)圈，以數(shù)據(jù)吸引全球資源要素，并深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工與合作。

擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放的特殊意義。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)制度型開放是大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的必然選擇。新形勢下，制度型開放已成為高水平對外開放和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。我國擴(kuò)大制度型開放，不僅是對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的要求，更是融入、適應(yīng)乃至引領(lǐng)新一輪全球化的要求。從數(shù)字貿(mào)易大國邁向數(shù)字貿(mào)易強(qiáng)國，尤其需要擴(kuò)大制度型開放。

第一，擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放是推動(dòng)數(shù)字全球化的重要抓手。數(shù)字化是驅(qū)動(dòng)全球化發(fā)展的重要力量。在全球化面臨巨大挑戰(zhàn)的當(dāng)下，數(shù)字化正在推動(dòng)全球化進(jìn)入一個(gè)新的階段，即數(shù)字驅(qū)動(dòng)的全球化階段，其主要特征越來越多地由數(shù)據(jù)、信息的跨境流動(dòng)所定義。數(shù)字化和全球化互相融合，創(chuàng)造了全球連接的新常態(tài)，加強(qiáng)了國家、企業(yè)和個(gè)人之間更深入、更廣泛和更復(fù)雜的聯(lián)系。這種聯(lián)系使得數(shù)字平臺不斷創(chuàng)新貿(mào)易模式、降低貿(mào)易成本，跨國公司加快輕資產(chǎn)海外市場布局，讓中小企業(yè)更多地參與跨境交易。然而，與數(shù)字全球化相對立的是地緣政治化日益加劇，美歐關(guān)于貿(mào)易和投資的對話已經(jīng)從關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)向保護(hù)主義、國家安全、不平衡等，這兩種力量反復(fù)角力、此消彼長，都試圖從根本上改變?nèi)蚪?jīng)濟(jì)。要抵消地緣政治化帶來的負(fù)面影響，以及解決數(shù)字全球化產(chǎn)生的問題，必須與國際社會(huì)共建共享共同發(fā)展，這就必然要求中國擴(kuò)大制度型開放，通過共同制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)來推進(jìn)數(shù)字全球化。

第二，擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放是吸引全球要素資源的重要路徑。當(dāng)前，由于美歐將經(jīng)貿(mào)科技問題政治化、泛安全化，實(shí)施“脫鉤斷鏈”，構(gòu)筑“小院高墻”，人為割裂全球市場，我國獲取國際高端資源要素、推動(dòng)全球價(jià)值鏈攀升面臨重大挑戰(zhàn)。許多核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件和基礎(chǔ)材料的供應(yīng)仍然受制于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，如高端模擬芯片以及機(jī)器人的傳感器、控制器和減速器等的研發(fā)和生產(chǎn)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為重組全球要素資源關(guān)鍵力量的今天，要解決這些“卡脖子”問題，必須充分發(fā)揮數(shù)字貿(mào)易的牽引作用。數(shù)字貿(mào)易對重組全球要素資源的作用，主要源于數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)字平臺、數(shù)字技術(shù)等核心要件對拓展產(chǎn)業(yè)物理邊界、改變相對競爭優(yōu)勢、革新傳統(tǒng)生產(chǎn)技術(shù)等的顛覆性作用，通過削弱保護(hù)主義政策壁壘、破除要素跨境流動(dòng)障礙，影響全球要素資源配置。要使數(shù)字貿(mào)易發(fā)揮對重組全球要素資源的作用，必須擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放，以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球高端要素資源，有效破除阻礙要素市場化配置的國內(nèi)體制機(jī)制障礙，發(fā)揮超大規(guī)模市場的需求優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)體系完備的供給優(yōu)勢等。

第三，擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放是深化數(shù)字領(lǐng)域改革的必然要求?！稕Q定》指出，繼續(xù)把改革推向前進(jìn)是“應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、推動(dòng)黨和國家事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必然要求”。以開放促改革、促發(fā)展，是我國改革發(fā)展的成功實(shí)踐。開放是中國式現(xiàn)代化的鮮明標(biāo)識。我國已經(jīng)成長為數(shù)字大國，但仍存在“大而不強(qiáng)”的問題，為此，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建促進(jìn)數(shù)字領(lǐng)域發(fā)展體制機(jī)制，建立健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。當(dāng)前，我國數(shù)字領(lǐng)域全面深化改革面臨許多新問題新挑戰(zhàn)，特別是數(shù)據(jù)流通交易體系、數(shù)據(jù)安全治理制度、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制等亟待完善，在很大程度上制約了數(shù)據(jù)資源的匯聚共享，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新范式和商業(yè)模式的發(fā)展。為推動(dòng)數(shù)字領(lǐng)域各項(xiàng)改革取得突破性進(jìn)展，必須以擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放為牽引，進(jìn)一步放寬數(shù)字貿(mào)易限制，優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，推動(dòng)數(shù)字領(lǐng)域高水平對外開放。

擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放的重點(diǎn)領(lǐng)域及主要問題

面對世界百年未有之大變局，我國應(yīng)當(dāng)將制度型開放作為創(chuàng)新發(fā)展數(shù)字貿(mào)易的關(guān)鍵抓手，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等方面展開，四個(gè)方面各有側(cè)重、互相助力、同步推進(jìn)，共同構(gòu)成制度型開放的整體框架，以實(shí)現(xiàn)制度型開放的總體要求。

數(shù)字貿(mào)易規(guī)則開放。數(shù)字貿(mào)易規(guī)則開放的核心是國內(nèi)法律制度與國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的銜接和互動(dòng)。近年來，我國大力發(fā)展數(shù)字貿(mào)易，主動(dòng)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，通過制定相關(guān)法律法規(guī)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試等一系列舉措，穩(wěn)步擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易規(guī)則開放。我國已搭建起以《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》和《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》（以下簡稱“三法一條例”）為核心的數(shù)據(jù)法律制度的“四梁八柱”，發(fā)布了《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》及相關(guān)指南，形成數(shù)據(jù)分類分級管理的頂層設(shè)計(jì)框架，以及數(shù)據(jù)出境安全評估、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同和個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證三種跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)具體路徑，基本構(gòu)建起具有中國特色的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理體系。同時(shí)，我國先后印發(fā)《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》（簡稱“33條措施”）、《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高水平制度型開放總體方案》（簡稱“80條措施”），在自貿(mào)區(qū)（港）深入推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、源代碼保護(hù)、加密信息技術(shù)產(chǎn)品等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則以及電子支付、數(shù)字身份、單一窗口數(shù)據(jù)交換等新規(guī)則的先行先試。然而，我國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則開放水平仍然存在不少挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

首先，我國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則與國際高標(biāo)準(zhǔn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則仍有差距。CPTPP和DEPA跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條款均要求，締約方應(yīng)允許為開展業(yè)務(wù)所需的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2024年5月，我國已完成企業(yè)和組織數(shù)據(jù)出境安全評估和個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同備案分別為230余項(xiàng)和760余項(xiàng)，項(xiàng)目總數(shù)較少，獲得數(shù)據(jù)保護(hù)認(rèn)證的相關(guān)數(shù)據(jù)未公布?？梢姡覈缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)存在不少制度短板，難以完全滿足企業(yè)和組織基于業(yè)務(wù)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的實(shí)際需求。

其次，我國尚未接受數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇、源代碼等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。目前，我國已經(jīng)簽署的自貿(mào)協(xié)定均未包含數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇、源代碼等條款，我國提交的世貿(mào)組織電子商務(wù)多邊談判多份提案也未涉及上述條款，反映出我國接受這些高標(biāo)準(zhǔn)條款仍然面臨較大挑戰(zhàn)。因?yàn)殡S著數(shù)字技術(shù)快速迭代，產(chǎn)品加速數(shù)字化，數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇條款適用范圍大大拓展，給數(shù)字市場開放和監(jiān)管帶來巨大壓力。數(shù)字技術(shù)發(fā)展也使得源代碼保護(hù)問題越來越突出，而禁止訪問源代碼、算法的規(guī)定會(huì)影響政府監(jiān)管權(quán)的行使，對安全、隱私、競爭等領(lǐng)域的有效監(jiān)管造成影響。

此外，數(shù)字身份、電子支付、金融科技、人工智能、數(shù)據(jù)創(chuàng)新等新規(guī)則雖然以非約束性規(guī)則和最佳實(shí)踐為主，但是由于涉及國際標(biāo)準(zhǔn)的采用、國際治理原則的認(rèn)可以及法律、監(jiān)管效果的承認(rèn)等更深層次的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)問題，將對我國監(jiān)管權(quán)的行使和政策空間的保留構(gòu)成挑戰(zhàn)，接受這些規(guī)則將對國內(nèi)監(jiān)管和市場開放形成一定壓力。

數(shù)字貿(mào)易規(guī)制開放。規(guī)制是指通過規(guī)則或限制措施進(jìn)行控制的行為或過程。政府出于各種目的進(jìn)行市場規(guī)制，可能增加對市場開放的限制。數(shù)字貿(mào)易規(guī)制開放的核心是消除或減少不必要、不合理的限制。雖然有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)字廣告和數(shù)字版權(quán)等的政策措施有助于增強(qiáng)數(shù)字交易環(huán)境的安全性和信任度，但是不可否認(rèn)，部分措施可能會(huì)阻礙市場競爭，造成很大的負(fù)外部性。由于數(shù)字貿(mào)易具有全球?qū)傩?，而?guī)制并不是，且數(shù)字貿(mào)易限制措施呈增加趨勢，因此數(shù)字貿(mào)易規(guī)制受到高度關(guān)注。經(jīng)合組織（OECD）每年發(fā)布數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（DSTRI），對數(shù)字貿(mào)易政策的動(dòng)向進(jìn)行跟蹤。世界銀行2024年首次發(fā)布的《營商環(huán)境成熟度報(bào)告》也將數(shù)字貿(mào)易規(guī)制作為國際貿(mào)易指標(biāo)的重要考察項(xiàng)目。

近年來，我國在市場準(zhǔn)入、基礎(chǔ)設(shè)施、法律制度等方面采取措施，如發(fā)布全國版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單等，大力推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，不斷擴(kuò)大數(shù)字領(lǐng)域開放合作。然而，國際上數(shù)字貿(mào)易限制相關(guān)指數(shù)表明，相比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和大部分發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，我國數(shù)字貿(mào)易的限制水平較高。OECD的DSTRI指數(shù)顯示，截至2024年10月，中國在90個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第11位，數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域開放程度仍有不足。雖然上述指數(shù)并非絕對客觀，但也可以從一定程度上反映出我國數(shù)字貿(mào)易規(guī)制開放還有較長的路要走。

我國數(shù)字貿(mào)易限制程度較高主要反映在以下三個(gè)方面：一是電子商務(wù)、電子支付等領(lǐng)域限制性政策較多，如我國在電子商務(wù)、在線支付服務(wù)許可證的發(fā)放上對外國人有一定限制；二是數(shù)字內(nèi)容領(lǐng)域限制性政策較多。三是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管規(guī)定比較嚴(yán)格，除了跨境傳輸數(shù)據(jù)需逐案審批以外，使用虛擬專用網(wǎng)絡(luò)（VPN）、租用線路的跨境業(yè)務(wù)活動(dòng)需經(jīng)主管部門批準(zhǔn)。這些數(shù)字貿(mào)易限制措施有的屬于對外商直接投資即商業(yè)存在模式的限制，有的屬于對服務(wù)貿(mào)易跨境提供模式的限制。數(shù)字化程度的提高為跨境提供服務(wù)貿(mào)易帶來了更多可能性，因此數(shù)字貿(mào)易的真正開放，很大程度上取決于跨境提供模式的開放。而我國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度的探索剛剛起步，提高數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的開放度還有較大空間。

數(shù)字貿(mào)易管理開放。數(shù)字貿(mào)易管理開放的核心是要提升數(shù)字貿(mào)易政府管理效率以及公共服務(wù)水平。政府管理效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要是遵守相關(guān)法律法規(guī)的難易程度，以及相關(guān)公共服務(wù)的可得性和便利性。就遵守相關(guān)法律法規(guī)而言，相對于數(shù)字貿(mào)易規(guī)制開放考察的是政府規(guī)制造成的限制是否得以消除或減少，數(shù)字貿(mào)易管理開放考察的則是政府規(guī)制的質(zhì)量是否得以提升。公共服務(wù)主要涵蓋政務(wù)服務(wù)窗口以及支持商業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等。數(shù)字時(shí)代，數(shù)字貿(mào)易管理開放還強(qiáng)調(diào)數(shù)字化、政府服務(wù)的互操作性和透明度。數(shù)字貿(mào)易管理開放是優(yōu)化數(shù)字貿(mào)易營商環(huán)境的關(guān)鍵。目前，我國數(shù)字貿(mào)易管理開放存在的主要問題有以下兩點(diǎn)。

一是數(shù)字貿(mào)易合規(guī)成本較高。突出表現(xiàn)為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合規(guī)成本高。一方面，我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的三種路徑尚未完全暢通，不僅已完成的數(shù)據(jù)出境安全評估、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同備案和數(shù)據(jù)保護(hù)認(rèn)證的項(xiàng)目總數(shù)較少，單個(gè)項(xiàng)目從準(zhǔn)備到完成所耗費(fèi)的時(shí)間、費(fèi)用也比較高。另一方面，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度仍有不明確之處，增加了企業(yè)合規(guī)的難度。以數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)必要性判斷為例，這一直是合規(guī)實(shí)踐的一大難點(diǎn)，因?yàn)椴⒎撬械臄?shù)據(jù)出境都需要申報(bào)出境監(jiān)管，其中“重要數(shù)據(jù)”識別就是典型問題。此次《新規(guī)》雖然在一定程度上厘清了重要數(shù)據(jù)識別、申報(bào)等問題，明確規(guī)定未被相關(guān)部門、地區(qū)告知或者公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)的，不需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評估。然而，目前多數(shù)部門、地區(qū)尚未公布重要數(shù)據(jù)目錄，相關(guān)工作剛剛起步或正在進(jìn)行，對企業(yè)和組織而言仍然存在較大的不確定性。

二是公共服務(wù)能力有待提升。近年來，為推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易加快發(fā)展，許多地方政府出臺數(shù)字貿(mào)易促進(jìn)政策、建設(shè)數(shù)字貿(mào)易公共服務(wù)平臺，為企業(yè)提供信息查詢、信用服務(wù)、統(tǒng)計(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等服務(wù)，給企業(yè)開展數(shù)字貿(mào)易提供了有力支持。但是，總體來看公共服務(wù)能力仍有待提升，國際市場開拓難渠道少、海外市場有壁壘不穩(wěn)定、數(shù)字貿(mào)易企業(yè)“走出去”面臨政策障礙等痛點(diǎn)難點(diǎn)亟待解決。特別是在美國、歐盟、印度、印度尼西亞等經(jīng)濟(jì)體對我國短視頻、社交媒體、跨境電商等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加大打壓限制的情況下，為企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供實(shí)質(zhì)性公共服務(wù)支持的缺口更加明顯。

數(shù)字貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)開放。數(shù)字貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)開放的核心是國內(nèi)國際數(shù)字貿(mào)易相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的銜接和一致性。標(biāo)準(zhǔn)化有助于提高生產(chǎn)效率，以通用語言提升產(chǎn)品和流程之間的兼容性和互操作性，同時(shí)保證質(zhì)量和安全，從而持續(xù)促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則、規(guī)制、管理之間可以形成良性互動(dòng)，標(biāo)準(zhǔn)是對規(guī)則、規(guī)制的自愿性補(bǔ)充，也是管理的重要支撐。標(biāo)準(zhǔn)化對數(shù)字貿(mào)易有著特殊價(jià)值，因?yàn)閿?shù)字技術(shù)和數(shù)字商業(yè)模式快速創(chuàng)新，往往需要更加敏捷、靈活、有彈性的治理模式和監(jiān)管方法，而由政府、企業(yè)、技術(shù)社群等多方共同制定標(biāo)準(zhǔn)恰恰能契合上述需求。數(shù)字貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)開放可以在協(xié)調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型流程和數(shù)字化治理體系方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，并且是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、規(guī)制和管理開放的重要補(bǔ)充。

有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的標(biāo)準(zhǔn)涉及內(nèi)容十分廣泛，主要涵蓋信息通信技術(shù)（ICT）標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。ICT標(biāo)準(zhǔn)包括有關(guān)ICT設(shè)備、應(yīng)用及相關(guān)的各種服務(wù)和軟件的標(biāo)準(zhǔn)，主要支持?jǐn)?shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、3D打印等技術(shù)在不同產(chǎn)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域形成的標(biāo)準(zhǔn)，重在支撐數(shù)字創(chuàng)新的廣泛應(yīng)用；數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)包括隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等方面的標(biāo)準(zhǔn)，旨在推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易信任環(huán)境的構(gòu)建。目前，國際上已經(jīng)形成了比較完整的ICT標(biāo)準(zhǔn)體系。數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)則是繼ICT標(biāo)準(zhǔn)之后的重要領(lǐng)域，包括國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、國際電工委員會(huì)（IEC）、電氣與電子工程師協(xié)會(huì)（IEEE）在內(nèi)的國際標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)機(jī)構(gòu)都在積極推進(jìn)上述標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。

近年來，得益于跨境電商、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等產(chǎn)業(yè)、技術(shù)優(yōu)勢以及數(shù)字平臺的規(guī)模優(yōu)勢，我國積極參與數(shù)字貿(mào)易國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，成為相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的提供者，政府支持、領(lǐng)軍企業(yè)主導(dǎo)的模式也逐步形成。同時(shí)，我國相關(guān)國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定主動(dòng)吸收國際標(biāo)準(zhǔn)，如國家支付安全標(biāo)準(zhǔn)是以ISO標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定的，標(biāo)準(zhǔn)對外開放程度不斷提升。隨著2024年9月國家發(fā)改委等部門發(fā)布《國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，提出支持參與國際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)和強(qiáng)化國際交流，標(biāo)準(zhǔn)開放將進(jìn)一步加快。然而，我國參與、主導(dǎo)數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域國際標(biāo)準(zhǔn)制定的能力不強(qiáng)等問題仍然存在，尚不足以支撐中國標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，也不足以為中國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則輸出提供標(biāo)準(zhǔn)層面的幫助。

我國擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易制度型開放的基本思路

現(xiàn)階段，我國數(shù)字貿(mào)易制度型開放已經(jīng)由互惠對等開放走向單邊自主開放，同時(shí)以對標(biāo)對表型開放為主，積極謀求引領(lǐng)示范型開放。下一步，我國應(yīng)以制度建設(shè)為主線，進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易更高水平、更深層次的制度型開放。

持續(xù)推動(dòng)對標(biāo)對表型開放。《決定》將“主動(dòng)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則”作為擴(kuò)大制度型開放的首要任務(wù)。在數(shù)字貿(mào)易上對標(biāo)對表，不僅要對照CPTPP、DEPA等規(guī)則的標(biāo)桿，還要對照OECD數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)和世界銀行營商環(huán)境成熟度相關(guān)指標(biāo)等規(guī)制、管理的標(biāo)桿，以及數(shù)字貿(mào)易相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)桿，全方位推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等的對標(biāo)對表。

推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易對標(biāo)對表型開放，最關(guān)鍵的是抓住跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這個(gè)“牛鼻子”。因?yàn)榭缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)是數(shù)字貿(mào)易的基礎(chǔ)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的核心，在世貿(mào)組織和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中被認(rèn)為是真正有商業(yè)價(jià)值的條款。而且我國擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放所遇到的主要問題都涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。2024年《政府工作報(bào)告》將“推動(dòng)解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等問題”列為政府工作任務(wù)“擴(kuò)大高水平對外開放，促進(jìn)互利共贏”的一部分?！稕Q定》提出要“建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制”。為此，應(yīng)圍繞以下兩個(gè)方面著力推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度型開放。

一方面，要完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)基礎(chǔ)制度。推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境高效便利安全流動(dòng)，有賴于數(shù)據(jù)流動(dòng)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建，包括數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)、重要數(shù)據(jù)識別、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管理、數(shù)據(jù)出口管制、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定等。“三法一條例”明確規(guī)定要建立上述基礎(chǔ)制度。由于各行各業(yè)都產(chǎn)生數(shù)據(jù)，其管理涉及不同行業(yè)主管部門，因此應(yīng)加快形成行業(yè)領(lǐng)域的落實(shí)細(xì)則，特別是金融、電商、汽車等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域。只有完善數(shù)據(jù)流動(dòng)基礎(chǔ)制度，才能破除導(dǎo)致跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)路徑不暢的阻礙因素。

另一方面，要打通跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)具體路徑。我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)做法，進(jìn)一步完善現(xiàn)有數(shù)據(jù)出境路徑，探索數(shù)據(jù)出境安全評估和個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同的便利措施，優(yōu)化申報(bào)流程，理順操作細(xì)節(jié)；可借鑒GDPR認(rèn)證機(jī)制、新加坡數(shù)據(jù)保護(hù)信任標(biāo)志（DPTM），擴(kuò)大我國數(shù)據(jù)保護(hù)認(rèn)證制度的采用。同時(shí)，創(chuàng)新跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，如參考GDPR探索采用約束性公司規(guī)則便利跨國公司內(nèi)部跨境傳輸數(shù)據(jù)等，為企業(yè)和組織提供更多路徑選擇。

大力實(shí)施單邊自主型開放。《決定》提出“擴(kuò)大自主開放”，揭示了新形勢下制度型開放的新內(nèi)涵和新要求。近年來，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為全球最大的數(shù)字消費(fèi)市場。發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢的前提是擴(kuò)大對外開放，單邊自主開放則是我國向世界開放的重要形式。當(dāng)然，單邊自主開放必須堅(jiān)持“以我為主”，特別是在當(dāng)前大國數(shù)字博弈愈演愈烈的背景下，數(shù)字貿(mào)易單邊自主開放的范圍和程度應(yīng)由我國自主把握。

我國可以根據(jù)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展需要，選擇CPTPP、DEPA、《中歐全面投資協(xié)定》等協(xié)定相關(guān)規(guī)則優(yōu)先試點(diǎn)實(shí)施，例如對標(biāo)DEPA探索跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管沙盒項(xiàng)目以促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新，探索數(shù)字身份跨境認(rèn)證、單一窗口數(shù)據(jù)交換、電子發(fā)票國際標(biāo)準(zhǔn)銜接、開放政府?dāng)?shù)據(jù)等；持續(xù)合理縮減外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，分領(lǐng)域分業(yè)務(wù)逐步放開專業(yè)服務(wù)、計(jì)算機(jī)服務(wù)、電信服務(wù)等數(shù)字服務(wù)的跨境提供模式，以及放開電信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入；提高相關(guān)法律法規(guī)透明度和數(shù)字政府的互操作性，及時(shí)公開數(shù)字貿(mào)易相關(guān)政策措施，支持境外利益相關(guān)方依法平等參與相關(guān)立法和標(biāo)準(zhǔn)制訂；推進(jìn)國內(nèi)國際標(biāo)準(zhǔn)銜接和合格評定國際合作與互認(rèn)，在電子支付、電信設(shè)備等領(lǐng)域提升國內(nèi)國際標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

加快探索引領(lǐng)示范型開放?！稕Q定》提出“積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，提供更多全球公共產(chǎn)品”。引領(lǐng)示范型開放是相較于對標(biāo)對表型開放而言更深層次、更高要求的制度型開放，是制度型開放發(fā)展到一定程度和一定階段的必然要求，也是我國參與全球經(jīng)濟(jì)治理、提供全球公共產(chǎn)品的必然要求。加快探索數(shù)字貿(mào)易引領(lǐng)示范型開放，是我國拓展數(shù)字貿(mào)易發(fā)展新空間的必由之路。

引領(lǐng)示范型開放的前提是引領(lǐng)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定。我國基于優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和成功實(shí)踐，已經(jīng)開始引領(lǐng)相關(guān)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定。例如，我國在世貿(mào)組織電子商務(wù)多邊談判中成功推動(dòng)達(dá)成高于DEPA雄心水平的電子支付條款，該條款的最終落地將有助于我國支付服務(wù)發(fā)展和支付企業(yè)“出海”，并形成中國支付方案。接下來，我國應(yīng)基于科技和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，以“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)為重要抓手，加大引領(lǐng)數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定的力度，積極輸出最佳實(shí)踐和治理經(jīng)驗(yàn)，為數(shù)字貿(mào)易發(fā)展?fàn)I造良好國際環(huán)境。

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Institutional Opening Up of Digital Trade: Special Significance, Key Areas and Basic Ideas

Li Mosi

Abstract: Digital trade is a new engine of the new round of economic globalization. The escalating competition among major economies for global data resources and digital power, the worsening geopolitical politicization and digital fragmentation have brought severe challenges to China's seizure of the global commanding heights of digital trade. Expanding institutional opening up of digital trade is crucial to promoting digital globalization, attracting global factor resources and deepening reforms in the digital field, and is an inevitable requirement for winning strategic initiative. China should focus on the institutional opening-up of digital trade rules, regulations, management and standards, continue to promote high-standard opening up, vigorously implement voluntary and unilateral opening up, and accelerate the exploration of pioneering and exemplary opening up.

Keywords: digital trade, cross-border data flow, institutional opening up