【摘要】推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)堅(jiān)持和完善黨的邊疆治理領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推進(jìn)邊疆地區(qū)全面深化改革，建設(shè)有效的邊疆治理法律體系，以推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)為主線，以民族區(qū)域自治制度和“一國兩制”為制度性安排，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的邊疆治理制度體系，把我國邊疆治理制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能，從而實(shí)現(xiàn)邊疆的繁榮發(fā)展和長治久安。
【關(guān)鍵詞】中國式現(xiàn)代化 邊疆治理 治理體系 治理能力
【中圖分類號(hào)】D633/K29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.10.001
【作者簡介】邢廣程，第十四屆全國人大代表、第十四屆全國人大外事委員會(huì)委員，中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、國家一級(jí)研究員，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)歷史學(xué)院中國邊疆歷史系教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樘K聯(lián)歷史、俄羅斯及中亞問題、周邊國際問題和中國邊疆問題。主要著作有《蘇聯(lián)高層決策七十年——從列寧到戈?duì)柊蛦谭颉贰缎滦突锇殛P(guān)系范式：對(duì)中俄關(guān)系的多向解讀》《崛起的中亞》等。
引言
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)邊疆治理的重要性和戰(zhàn)略意義。2013年，習(xí)近平總書記提出“治國必治邊”的戰(zhàn)略思想。2014年，在第二次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記明確提出“以推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領(lǐng)”實(shí)現(xiàn)新疆工作總目標(biāo)；同年，在澳門回歸祖國15周年大會(huì)上的重要講話中提出，“不斷提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平”。[1]2017年，習(xí)近平總書記在香港回歸祖國20周年大會(huì)上的重要講話中明確香港從回歸起重新納入國家治理體系。[2]2020年，習(xí)近平總書記在云南省調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，確保支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度在云南得到堅(jiān)決貫徹落實(shí)，不斷增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)治理能力。要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，縱向要到底，橫向要到邊”。[3]2024年，習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義”。這一重要論述精準(zhǔn)且明確地闡述了推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的緊密內(nèi)在關(guān)系，豐富了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵，提升了推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代意義。
黨中央立足于我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，適時(shí)提出了“邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題。黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。2013年，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”[4]黨的二十大報(bào)告明確指出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的使命和中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。”[5]基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本概念，我們可以認(rèn)為，邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國家制度及其制度執(zhí)行能力在邊疆地區(qū)的集中體現(xiàn)。邊疆治理體系是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排為支撐，構(gòu)建的一套系統(tǒng)完備的制度體系，其本質(zhì)是國家邊疆治理制度在管理邊疆實(shí)踐中的具體運(yùn)用與生動(dòng)體現(xiàn)；邊疆治理能力則側(cè)重于運(yùn)用國家制度來管理邊疆地區(qū)事務(wù)，涉及改革發(fā)展穩(wěn)定等諸多關(guān)鍵方面。邊疆治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，二者相輔相成，與國家治理體系和治理能力緊密契合、相匹配、相呼應(yīng)，共同服務(wù)于國家治理體系和治理能力的整體架構(gòu)，為其有效運(yùn)行提供關(guān)鍵支撐。我國在邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究領(lǐng)域尚處于初步探索階段，鑒于此，本文旨在立足中國式現(xiàn)代化視域，提出一套科學(xué)合理的邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究思路，以期推動(dòng)相關(guān)研究的深入發(fā)展，為我國邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供有益的理論支持與實(shí)踐參考。
邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化融匯于中國式現(xiàn)代化進(jìn)程之中
邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵部分，融匯于中國式現(xiàn)代化進(jìn)程之中。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，又有基于我國獨(dú)特國情而展現(xiàn)出的鮮明中國特色。而邊疆地區(qū)和邊疆治理的特殊性，正是我國國情的重要組成部分。
中國式現(xiàn)代化是十四億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會(huì)的現(xiàn)代化。中國邊疆地區(qū)地域廣袤，陸地與14個(gè)國家接壤，陸地邊境線長達(dá)2.2萬公里，其中1.9萬公里位于民族地區(qū)。陸地邊疆9省區(qū)國土面積約590萬平方公里，占全國國土面積的60%，邊境地區(qū)面積為197萬平方公里，人口數(shù)量達(dá)2300多萬人，其中少數(shù)民族人口占比接近一半。我國陸地邊境地區(qū)包括內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆9個(gè)省區(qū)的140個(gè)陸地邊境縣（市、區(qū)、旗）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的58個(gè)邊境團(tuán)場。[6]因此，中國式現(xiàn)代化是涵蓋我國邊疆地區(qū)各族人民在內(nèi)的十四億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會(huì)的現(xiàn)代化。這表明邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是需要重點(diǎn)關(guān)注的關(guān)鍵領(lǐng)域。從國際視野看，我國十四億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會(huì)，規(guī)模之大前所未有，必將超過現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家人口總和，這一進(jìn)程的推進(jìn)意味著世界政治和經(jīng)濟(jì)格局將會(huì)發(fā)生重大而深刻的變化。同時(shí)，這表明中國式現(xiàn)代化具有獨(dú)特性，發(fā)展中國家也能通過自身努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，中國的現(xiàn)代化路徑和方式具有鮮明的中國特色，為其他發(fā)展中國家探索現(xiàn)代化道路提供了全新視角和有益借鑒。
中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。共同富裕是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是一個(gè)長期的歷史過程。在新時(shí)代背景下，中國共產(chǎn)黨始終把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，完成了脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的歷史性任務(wù)，通過堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧這一重要策略，打贏了人類歷史上規(guī)模最大的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國八百三十二個(gè)貧困縣全部實(shí)現(xiàn)摘帽，近一億農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，九百六十多萬貧困人口實(shí)現(xiàn)易地搬遷，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。[7]邊疆地區(qū)是我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，也是我國全面建成小康社會(huì)過程中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。例如，新疆的喀什、和田、阿克蘇地區(qū)以及克孜勒蘇柯爾克孜自治州等四地州，是全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)之一，南疆四地州貧困人口規(guī)模接近“三區(qū)三州”的一半。[8]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們黨的初心使命就是為包括新疆各族人民在內(nèi)的中國人民謀幸福，為包括新疆各民族在內(nèi)的中華民族謀復(fù)興。”[9]新疆維吾爾自治區(qū)黨委和政府嚴(yán)格落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，全區(qū)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下306.49萬農(nóng)村貧困人口全面脫貧、3666個(gè)貧困村全部退出、35個(gè)貧困縣全部摘帽，貧困家庭義務(wù)教育階段兒童因貧失學(xué)輟學(xué)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清零，貧困人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)參保率均達(dá)到100%，農(nóng)村飲水安全和危房改造任務(wù)全面完成，徹底解決了貧困人口住危房問題，新疆千年絕對(duì)貧困問題得到歷史性解決。[10]讓邊疆地區(qū)各族人民富裕起來，是維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)，也是推動(dòng)全體人民共同富裕的重要舉措?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》指出：“到2035年，西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)，努力實(shí)現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展、東西雙向開放協(xié)同并進(jìn)、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生。”[11]在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的新征程上，邊疆治理需“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，有效防止規(guī)模性返貧致貧。堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，不斷改善邊疆地區(qū)生產(chǎn)生活條件，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板”。[12]
中國式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化。物質(zhì)文明是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是人類文明體系的基石，對(duì)精神文明起著重要的決定作用，同時(shí)，精神文明對(duì)物質(zhì)文明具有重要的反作用。從唯物辯證法視角看，中國式現(xiàn)代化的核心在于協(xié)調(diào)這兩大文明的關(guān)系，推動(dòng)二者協(xié)調(diào)發(fā)展以達(dá)到現(xiàn)代化所要求的新境界。邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中國式現(xiàn)代化的重要組成部分也受到物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的制約，邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化取決于能否很好地處理好物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的問題。邊疆地區(qū)作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)是邊疆治理的第一要?jiǎng)?wù)，同時(shí)需要加強(qiáng)精神文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，我國邊疆地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力和人民生活水平顯著提升，各族人民對(duì)精神文化生活的需求日益增長。當(dāng)前，邊疆地區(qū)處于內(nèi)外文化碰撞和思想交匯的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展與宣傳思想和民族宗教工作方面面臨的諸多挑戰(zhàn)逐漸凸顯，反對(duì)外部不良思想滲透的任務(wù)尤為迫切。這就要求邊疆治理統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和思想文化建設(shè)，綜合施策，解決好民生問題和民心問題。
旗幟鮮明地遏制一些西方國家在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域?qū)ξ覈吔貐^(qū)的思想滲透，抵制國際極端勢力和思想的影響，是邊疆地區(qū)刻不容緩的任務(wù)。“要發(fā)揮愛國宗教人士作用，加強(qiáng)對(duì)信教群眾的正面引導(dǎo)，既滿足他們正常宗教需求，又有效抵御宗教極端思想的滲透”，“要加強(qiáng)新形勢下反分裂斗爭，高舉各民族大團(tuán)結(jié)的旗幟，堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，深入開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育，打牢民族團(tuán)結(jié)的思想基礎(chǔ)，最大限度團(tuán)結(jié)各族群眾”。[13]推動(dòng)邊疆地區(qū)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，旨在促進(jìn)邊疆地區(qū)各族群眾的全面發(fā)展。具體而言，就是要實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)各族人民個(gè)體的自由全面發(fā)展，而非僵化、片面發(fā)展；使其成為愛黨愛國、政治立場堅(jiān)定和具備辨別是非能力的公民，免受分裂思想影響。以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化涵養(yǎng)邊疆地區(qū)各族人民的精神世界，使其追求物質(zhì)和精神世界相協(xié)調(diào)，摒棄宗教極端思想和行為；追求人際關(guān)系和諧、精神生活充實(shí)，擺脫境內(nèi)外極端勢力的操控。邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一，在于加強(qiáng)邊疆地區(qū)現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，傳承中華文明，培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)物的全面豐富和人的全面發(fā)展。
中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。”[14]邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)，是在中國式現(xiàn)代化視域下，探尋人與自然和諧共生的發(fā)展道路。邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境整體呈現(xiàn)脆弱性，以內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境治理為例，其生態(tài)環(huán)境的治理不僅關(guān)乎當(dāng)?shù)馗髯迦罕娚婧桶l(fā)展，更對(duì)華北、東北、西北乃至全國生態(tài)安全具有深遠(yuǎn)影響。我國作為全球荒漠化較為嚴(yán)重的國家之一，荒漠化土地主要分布在邊疆的三北地區(qū)。荒漠化引發(fā)的風(fēng)沙危害和水土流失等問題，致使我國邊疆三北地區(qū)出現(xiàn)綜合性、大規(guī)模、常態(tài)化的生態(tài)災(zāi)害，成為制約我國邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要客觀因素。尤其是在春秋季節(jié)，東北、北部和西北地區(qū)頻繁遭遇大范圍沙塵暴侵襲，使得荒漠化防治和防沙治沙工作顯得尤為緊迫。2023年6月5日至6日，習(xí)近平總書記在巴彥淖爾市主持召開加強(qiáng)荒漠化綜合防治和推進(jìn)“三北”等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)座談會(huì)時(shí)指出，“2021—2030年是‘三北’工程六期工程建設(shè)期，是鞏固拓展防沙治沙成果的關(guān)鍵期，是推動(dòng)‘三北’工程高質(zhì)量發(fā)展的攻堅(jiān)期。要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，以防沙治沙為主攻方向，以筑牢北方生態(tài)安全屏障為根本目標(biāo)，因地制宜、因害設(shè)防、分類施策，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出重點(diǎn)治理，調(diào)動(dòng)各方面積極性，力爭用10年左右時(shí)間，打一場‘三北’工程攻堅(jiān)戰(zhàn)，把‘三北’工程建設(shè)成為功能完備、牢不可破的北疆綠色長城、生態(tài)安全屏障”。[15]實(shí)施“三北”工程是國家重大戰(zhàn)略，對(duì)于筑牢我國北方生態(tài)安全屏障具有重要意義。[16]習(xí)近平總書記為內(nèi)蒙古自治區(qū)確立了明確的戰(zhàn)略定位，要求其努力成為我國北方重要的生態(tài)安全屏障，并在祖國北疆構(gòu)筑起萬里綠色長城，保護(hù)草原和森林成為內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的首要任務(wù)。內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)立足自身資源稟賦優(yōu)勢，將本地優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展效能，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和綠色經(jīng)濟(jì)方面下功夫。具體措施涵蓋治理內(nèi)蒙古“一湖兩海”生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)黃河“幾字彎”生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)毛烏素沙地、庫布齊沙漠、賀蘭山等區(qū)域性系統(tǒng)治理，保護(hù)修復(fù)河套平原河湖濕地和天然草原，治理烏梁素海流域，打贏科爾沁、渾善達(dá)克兩大沙地殲滅戰(zhàn)，打好河西走廊-塔克拉瑪干沙漠邊緣阻擊戰(zhàn)，加強(qiáng)祁連山、天山、阿爾泰山、賀蘭山、六盤山等區(qū)域天然林草植被的封育封禁保護(hù)。
中國式現(xiàn)代化是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，這一選擇源于中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)。與西方式現(xiàn)代化通過擴(kuò)張掠奪實(shí)現(xiàn)發(fā)展截然不同，中國式現(xiàn)代化摒棄了此類路徑。中國始終秉持維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展的外交政策宗旨，致力于推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，堅(jiān)定不移地奉行親誠惠容的周邊外交理念，以及與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，積極深化與周邊國家的友好互信和利益融合。2013年，習(xí)近平總書記在周邊外交工作座談會(huì)上，從戰(zhàn)略高度對(duì)周邊外交作出全局規(guī)劃，指出“思考周邊問題、開展周邊外交要有立體、多元、跨越時(shí)空的視角”。[17]中國作為一個(gè)擁有20個(gè)陸海鄰國的多鄰居國家，其邊疆地區(qū)與陸上鄰國直接接壤，與海上鄰國隔海相望。推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須充分考量周邊的國際環(huán)境和相關(guān)因素。我國在邊疆地區(qū)推行全面開放舉措，其本質(zhì)是搭建一個(gè)與周邊國家開展深度交流與合作的關(guān)鍵平臺(tái)，以共建“一帶一路”倡議作為重要的實(shí)踐載體與戰(zhàn)略紐帶，致力于構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體，進(jìn)而為地區(qū)和平與繁榮奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在我國地緣政治格局中，邊疆地區(qū)既是我國實(shí)施國家周邊外交戰(zhàn)略和政策的重要前沿地帶，也是傳達(dá)我國秉持的睦鄰友好政策和親誠惠容理念的實(shí)踐窗口，更是與周邊國家共同維護(hù)地區(qū)安全與穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)場域。而跨界民族依托邊疆這一天然的交往互動(dòng)場域，與周邊國家開展廣泛且深入的人文交流活動(dòng)，進(jìn)一步豐富了邊疆地區(qū)對(duì)外交往的內(nèi)涵?？傮w而言，邊疆地區(qū)在塑造我國周邊國際環(huán)境方面具有關(guān)鍵作用，其不僅是我國周邊外交戰(zhàn)略的關(guān)鍵實(shí)踐載體，更是維護(hù)國家主權(quán)安全與發(fā)展利益的重要戰(zhàn)略空間。在開展邊疆地區(qū)各項(xiàng)工作時(shí)，必須始終將捍衛(wèi)國家核心利益確立為根本出發(fā)點(diǎn)與底線原則，以實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定與國家利益的有機(jī)統(tǒng)一。
周邊地區(qū)對(duì)我國具有極其重要的戰(zhàn)略意義，是我國安身立命之所。在國家發(fā)展大局和外交全局中，應(yīng)進(jìn)一步凸顯周邊地區(qū)的重要作用，織密同周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)，夯實(shí)人文領(lǐng)域合作基礎(chǔ)，深化互利合作和互聯(lián)互通。中國要在堅(jiān)定維護(hù)世界和平與周邊和平、全力促進(jìn)世界發(fā)展與周邊發(fā)展的進(jìn)程中謀求自身的持續(xù)健康發(fā)展，同時(shí)以自身發(fā)展更好維護(hù)世界與周邊和平發(fā)展?？傊?，中國應(yīng)始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者，以及周邊和平的建設(shè)者、周邊發(fā)展的貢獻(xiàn)者和周邊秩序的維護(hù)者。
推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化
推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。作為以馬克思主義為指導(dǎo)思想、深植于中華民族文化根基的制度體系，中國特色社會(huì)主義制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民經(jīng)過長期探索和實(shí)踐逐步構(gòu)建而成的科學(xué)制度體系。它不僅貼合中國發(fā)展的客觀規(guī)律，更深刻塑造了中國政治發(fā)展方向與價(jià)值取向，同時(shí)確立了國家治理各類工作和活動(dòng)所遵循的基本規(guī)范與實(shí)踐路徑。我國國家治理體系和治理能力，正是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力在國家治理層面的集中體現(xiàn)和反映。邊疆治理體系和治理能力作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，必然體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的特征與優(yōu)勢，并反映其執(zhí)行能力。
黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的顯著提升，我國邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平同樣實(shí)現(xiàn)大幅躍升，這生動(dòng)彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的日益完善及其執(zhí)行能力的顯著增強(qiáng)。因此，邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題，既是對(duì)中國特色社會(huì)主義制度完善的積極回應(yīng)，也是推動(dòng)邊疆地區(qū)全面發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；卮鸷眠@一命題不僅能為邊疆地區(qū)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、人民福祉以及國家統(tǒng)一構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)保障，還能充分彰顯我國國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢，這些優(yōu)勢同樣能為邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)大支撐。然而，正如習(xí)近平總書記指出，“我們?cè)趪抑卫眢w系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進(jìn)的地方”，[18]“在提高國家治理能力上需要下更大氣力”。[19]
當(dāng)前，我國邊疆治理面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，這要求我們“既要完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，也要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的邊疆治理制度體系，把我國邊疆治理制度優(yōu)勢更有效地轉(zhuǎn)化為邊疆治理的實(shí)際效能，從而實(shí)現(xiàn)邊疆的繁榮發(fā)展和長治久安”。[20]要真正實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的長治久安，關(guān)鍵在于建立一套成熟的邊疆治理制度，這是實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。
我國邊疆治理體系內(nèi)涵豐富，涵蓋眾多層面。2019年發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中所涉領(lǐng)域和方面，在邊疆治理中均需得到體現(xiàn)并加以貫徹落實(shí)。在遵循黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的背景下，邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)發(fā)揮與邊疆治理直接相關(guān)的顯著優(yōu)勢：一是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保邊疆治理始終沿著正確的政治方向穩(wěn)步前進(jìn)；二是堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，發(fā)揮集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢；三是堅(jiān)持各民族一律平等原則，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展；四是堅(jiān)持共同的理想信念、價(jià)值理念、道德觀念，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化，促進(jìn)全體人民在思想上精神上緊緊團(tuán)結(jié)在一起；五是堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，為祖國和平統(tǒng)一進(jìn)程注入強(qiáng)大動(dòng)力。具體而言，邊疆治理體系中最為關(guān)鍵的建設(shè)環(huán)節(jié)，包括堅(jiān)持和完善黨的邊疆治理領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推進(jìn)邊疆地區(qū)全面深化改革，以及建設(shè)有效的邊疆治理法律體系。
堅(jiān)持和完善黨的邊疆治理領(lǐng)導(dǎo)制度體系。“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，“必須堅(jiān)持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”。[21]黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)不斷取得勝利的根本保證。在邊疆治理領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安和繁榮發(fā)展的關(guān)鍵所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是邊疆治理體系的核心組成部分，是確保邊疆治理各項(xiàng)工作始終沿著正確政治方向前進(jìn)的基石。
一是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)具有全面性、系統(tǒng)性和整體性，在推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在邊疆治理各個(gè)環(huán)節(jié)中的全覆蓋與深融合。這不僅是中國特色社會(huì)主義本質(zhì)特征的彰顯，更是實(shí)現(xiàn)邊疆高效治理的遵循。邊疆地區(qū)的中央事權(quán)屬性決定其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的歸屬。黨中央作為總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心，為邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的政治保障。加強(qiáng)黨對(duì)邊疆治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，首要任務(wù)是維護(hù)黨中央權(quán)威，確保邊疆治理各項(xiàng)工作始終同黨中央保持高度一致。二是確保黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋邊疆治理各領(lǐng)域。2020年9月26日，習(xí)近平總書記在第三次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“實(shí)踐證明，新時(shí)代黨的治疆方略完全正確，必須長期堅(jiān)持。全黨要把貫徹新時(shí)代黨的治疆方略作為一項(xiàng)政治任務(wù)，在完整準(zhǔn)確貫徹上下功夫，確保新疆工作始終保持正確政治方向”，“各級(jí)黨委要對(duì)標(biāo)新時(shí)代黨的治疆方略，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致”。[22]三是提升黨組織政治能力與強(qiáng)化組織建設(shè)。黨的十八大以來，黨面臨長期存在的“四大考驗(yàn)”與“四種危險(xiǎn)”，邊疆治理工作因其特殊性，面臨著更為嚴(yán)峻復(fù)雜的挑戰(zhàn)，如基層黨組織存在不夠健全、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)等問題。在此背景下，提高邊疆地區(qū)各級(jí)黨組織和黨員干部的政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力十分重要。嚴(yán)密的組織體系是黨的優(yōu)勢所在、力量所在。因此，邊疆地區(qū)各級(jí)黨組織必須貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署，凝聚邊疆地區(qū)各族群眾力量，推進(jìn)以黨建為引領(lǐng)的基層治理創(chuàng)新，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，不斷夯實(shí)基層黨組織基礎(chǔ)，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。
推進(jìn)邊疆地區(qū)全面深化改革。推進(jìn)全面深化改革是新時(shí)代黨的重要戰(zhàn)略。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[23]這充分表明，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是通過全面深化改革加以實(shí)現(xiàn)的。邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，其推進(jìn)必須通過全面深化改革來實(shí)現(xiàn)。全面深化改革既要維護(hù)邊疆治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要根據(jù)情況和條件變化制定邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化亟需的制度，以不斷增強(qiáng)邊疆治理能力。
與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)相比，我國邊疆地區(qū)整體發(fā)展相對(duì)滯后。那么，邊疆地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力源自何處？答案在于全面深化改革。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持以改革開放增動(dòng)力、添活力。”[24]以東北地區(qū)為例，唯有深入貫徹全面深化改革的思路，才能推動(dòng)?xùn)|北全面振興。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次到東北地區(qū)調(diào)研并召開專題座談會(huì)，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面振興。2019年8月26日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上專門闡述了東北地區(qū)全面振興問題，指出，“東北在體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、對(duì)外開放、思想觀念方面存在‘四大短板’”。[25]東北地區(qū)的全面振興需要通過構(gòu)建改革創(chuàng)新體系加以完成，將改革的重點(diǎn)放到調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上。“東北等老工業(yè)基地振興發(fā)展，不能再唱‘工業(yè)一柱擎天，結(jié)構(gòu)單一’的‘二人轉(zhuǎn)’，要做好加減乘除。加法——投資、需求、創(chuàng)新，減法——淘汰落后產(chǎn)能，乘法——創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，除法——市場化程度?，F(xiàn)在加法多、其他少，亟待補(bǔ)課。”[26]東北地區(qū)并非沒有建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系基礎(chǔ)。新中國成立初期，東北地區(qū)已經(jīng)建立較為完備的工業(yè)體系，但在改革開放的背景下，東北地區(qū)因各種原因出現(xiàn)發(fā)展滯后的情況。“全面振興不是把已經(jīng)衰敗的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)硬扶持起來，而是要有效整合資源，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成新的均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。”[27]要加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)的綜合技術(shù)改造，通過發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式來帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)走上創(chuàng)新發(fā)展之路，“東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重較高，要以改革為突破口，加快國有企業(yè)改革，讓老企業(yè)煥發(fā)新活力”。[28]
我國全面深化改革的一個(gè)關(guān)鍵問題在于，進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系。“政府和市場的關(guān)系是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。”[29]解決這一問題的關(guān)鍵在于，明確在資源配置中市場和政府的作用。黨中央從全面深化改革的戰(zhàn)略和理論層面已經(jīng)明確這一問題，即“市場配置資源是最有效率的形式”，因?yàn)?ldquo;市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)”。[30]但在邊疆地區(qū)，有的政府往往過度發(fā)揮作用，在資源配置方面占據(jù)主導(dǎo)地位，一定程度上制約邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以東北地區(qū)為例，加快轉(zhuǎn)變政府職能至關(guān)重要，尤其是要大幅減少政府對(duì)資源的直接配置。在邊疆地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮決定性作用并不意味著發(fā)揮全部作用，要讓“看不見的手”和“看得見的手”協(xié)同發(fā)力，這是檢驗(yàn)邊疆地區(qū)治理能力的重要尺度。邊疆地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)側(cè)重在事中事后監(jiān)管方面發(fā)揮作用，而非直接“下場”統(tǒng)攬資源配置。政府的主要作用是為市場發(fā)育創(chuàng)造條件，因此，轉(zhuǎn)變政府職能十分重要且必要。除此之外，只有改善投資環(huán)境，吸引國內(nèi)外企業(yè)到東北地區(qū)投資，扭轉(zhuǎn)“投資不過山海關(guān)”的不利局面，培育創(chuàng)新業(yè)態(tài)，營造良好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)氛圍，才能推動(dòng)沈陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市真正成為投資興業(yè)的熱土。
建設(shè)有效的邊疆治理法律體系。第一，全面依法治邊的重要性。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，全面依法治邊作為其重要組成部分，同樣是邊疆治理的一場深刻變革。全面依法治國體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是確保黨和國家事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、保障人民幸福安康的基石。而全面依法治邊是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求在邊疆的具體體現(xiàn)，事關(guān)國家統(tǒng)一和各族人民福祉。邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展相對(duì)滯后，有的民族地區(qū)長期依賴于宗法、宗族和宗教規(guī)則進(jìn)行社會(huì)管理，因此，全面依法治邊不僅是邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵標(biāo)志，更是推動(dòng)邊疆治理方式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然選擇。
第二，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義邊疆治理法治體系。建設(shè)中國特色社會(huì)主義邊疆治理法治體系，是推進(jìn)全面依法治邊的重要任務(wù)，這一法治體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。全面依法治邊作為全面依法治國的內(nèi)在要求，既體現(xiàn)與我國其他地區(qū)治理的共性，又充分考慮邊疆地區(qū)的特殊性，將一般性法治原則與邊疆地區(qū)特殊性緊密結(jié)合，確保法治體系和依法治邊實(shí)踐在邊疆地區(qū)發(fā)揮實(shí)際效果。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，邊疆地區(qū)需在實(shí)踐中不斷完善中國特色社會(huì)主義法治體系和依法治邊機(jī)制。以新疆為例，其工作總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安，“依法治疆”作為實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)的重要途徑，充分體現(xiàn)了在邊疆地區(qū)構(gòu)建和完善法治體系對(duì)于維護(hù)邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義。
第三，依憲治邊的重要性及實(shí)施機(jī)制。依法治邊首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)依憲治邊，建立健全保證憲法在邊疆地區(qū)全面實(shí)施的體制機(jī)制。依法治國方略的核心在于依憲治國，依法執(zhí)政的核心在于依憲執(zhí)政。憲法作為國家的根本大法，是治理邊疆的最高法律規(guī)范。在邊疆地區(qū)組織各族群眾學(xué)習(xí)憲法具有必要性和緊迫性，只有學(xué)習(xí)憲法、懂得憲法，才能為遵守憲法創(chuàng)造條件。憲法規(guī)定了公民的權(quán)利和義務(wù)，禁止任何形式的民族歧視和壓迫，以及一切破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。依憲治邊是增強(qiáng)各族群眾國家意識(shí)和公民意識(shí)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要途徑。在邊疆治理過程中，要依據(jù)憲法確立的體制和原則，妥善協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，穩(wěn)健處理民族關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切積極因素，有力推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，當(dāng)前邊疆地區(qū)在憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度建設(shè)方面仍存在不完善之處，部分人民群眾和一些干部的公民意識(shí)和憲法意識(shí)仍有待提升。因此，邊疆地區(qū)必須堅(jiān)持憲法法律至上的根本原則，健全和完善法律面前人人平等的保障機(jī)制，堅(jiān)決追究一切違法行為，切實(shí)維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。
第四，推進(jìn)法治邊疆建設(shè)一體化。在邊疆治理的法治進(jìn)路中，應(yīng)致力于打造法治邊疆體系、法治邊疆政府以及法治邊疆社會(huì)的協(xié)同共建格局。從邊疆地區(qū)法治體系建設(shè)的實(shí)踐維度看，構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系，是推動(dòng)依法治邊走向縱深的關(guān)鍵抓手。
隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，以及全面依法治國理念的深入人心，邊疆地區(qū)愈發(fā)重視和完善立法體制機(jī)制。遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基本原則，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，是邊疆地區(qū)立法實(shí)踐的必然選擇。內(nèi)蒙古自治區(qū)在以高水平法治護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，積極出臺(tái)多項(xiàng)地方性法規(guī)，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》《關(guān)于堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 提升社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解能力的若干措施》等，為地方治理提供了有力的法治支撐。[31]在全面依法治國的框架下，邊疆地區(qū)必須在立法工作中實(shí)現(xiàn)立改廢釋的協(xié)同并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率，切實(shí)貫徹落實(shí)全面依法治國要求，保障邊疆地區(qū)各族群眾的切身利益，回?fù)粑鞣剿^“人權(quán)”攻擊，為邊疆地區(qū)的長治久安筑牢法治屏障。
第五，不斷提高我國依法治理邊疆能力。在邊疆治理的戰(zhàn)略布局中，我國通過制定與實(shí)施一系列涉邊法律，有效維護(hù)了國家主權(quán)、安全和核心利益，確保了國家統(tǒng)一與邊疆安寧。例如，《反分裂國家法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國陸地國界法》等法律文件的陸續(xù)出臺(tái)，標(biāo)志著我國邊疆治理法治化水平和治理能力的穩(wěn)步提升。
一條主線與兩個(gè)制度性安排
在推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國立足于國情與邊情實(shí)際，創(chuàng)造性地構(gòu)建和完善邊疆治理體系，并以此為基礎(chǔ)推進(jìn)邊疆治理能力現(xiàn)代化。
一條主線：推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持把推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)作為邊疆民族地區(qū)工作的主線”。[32]從中華文明的發(fā)展歷程看，將中華民族共同體建設(shè)作為邊疆民族地區(qū)工作的主線具有歷史必然性與現(xiàn)實(shí)必要性。中華文明五千多年綿延不絕，展現(xiàn)出連續(xù)性、創(chuàng)新性、統(tǒng)一性、包容性、和平性五大特性，這些特性共同構(gòu)筑中華民族共同體建設(shè)深厚且堅(jiān)實(shí)的文明根基。
歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這一主線的選擇順應(yīng)歷史發(fā)展潮流。我國各民族共同開拓了祖國的遼闊疆域，共同締造了統(tǒng)一的多民族國家，共同書寫了輝煌的中國歷史，共同創(chuàng)造了燦爛的中華文化，共同培育了偉大的民族精神。[33]2024年9月27日，習(xí)近平總書記在全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的重要講話中，深刻闡述了中華民族各民族之間關(guān)系的五個(gè)維度，即“各民族血脈相融，是中華民族共同體形成和發(fā)展的歷史根基；各民族信念相同，是中華民族締造統(tǒng)一的多民族國家的內(nèi)生動(dòng)力；各民族文化相通，是中華民族鑄就多元一體文明格局的文化基因；各民族經(jīng)濟(jì)相依，是中華民族構(gòu)建統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)體的強(qiáng)大力量；各民族情感相親，是中華民族一家親的堅(jiān)強(qiáng)紐帶”。[34]
從邊疆現(xiàn)實(shí)情況看，推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，開展反分裂斗爭是我國的一項(xiàng)長期任務(wù)。境內(nèi)外分裂勢力不斷變換手法，企圖破壞祖國統(tǒng)一。在此背景下，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)至關(guān)重要。習(xí)近平總書記指出，“新疆的問題最長遠(yuǎn)的還是民族團(tuán)結(jié)問題。民族分裂勢力越是企圖破壞民族團(tuán)結(jié)，我們?cè)揭訌?qiáng)民族團(tuán)結(jié)，筑牢各族人民共同維護(hù)祖國統(tǒng)一、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的鋼鐵長城。要堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的民族政策、堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度。民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線”。[35]從維護(hù)中華民族共同信念的維度看，推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)是各族人民的共同追求。中華民族共同信念體現(xiàn)為“國土不可分、國家不可亂、民族不可散、文明不可亂”，這是中華民族歷經(jīng)磨難所總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，即使遭受重大挫折，中華民族文化依然緊密凝聚。
將推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)作為邊疆民族地區(qū)工作的主線，旨在鑄牢中華民族共同體意識(shí)，健全相關(guān)制度機(jī)制，增強(qiáng)中華民族凝聚力，引導(dǎo)各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共的共同體意識(shí)，強(qiáng)化政治歸屬和政治認(rèn)同，增強(qiáng)國家意識(shí)、公民意識(shí)和法治意識(shí)。從維護(hù)中華民族共同體的安全底線看，反對(duì)暴力恐怖斗爭是一項(xiàng)長期任務(wù)。“暴力恐怖活動(dòng)漠視基本人權(quán)、踐踏人道正義，挑戰(zhàn)的是人類文明共同的底線，既不是民族問題，也不是宗教問題，而是各族人民的共同敵人。我們要堅(jiān)定不移相信和依靠各族干部群眾，團(tuán)結(jié)他們一道維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。”[36]
為有效貫徹這一主線，需采取以下實(shí)施路徑：一是廣泛踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)邊疆地區(qū)各族群眾增強(qiáng)對(duì)偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會(huì)主義的認(rèn)同，構(gòu)筑中華民族共有精神家園。二是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，保障各族群眾合法權(quán)益。三是全面推廣普及國家通用語言文字，推行使用國家統(tǒng)編教材。四是持續(xù)深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作，積極構(gòu)建互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)各民族緊密團(tuán)結(jié)。[37]
民族區(qū)域自治制度：建設(shè)邊疆治理體系的制度性安排。民族區(qū)域自治制度作為我國一項(xiàng)基本政治制度，是解決中國民族問題的重要制度保障，也是確保邊疆民族地區(qū)長治久安的關(guān)鍵制度性安排。該制度是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)長期探索、根據(jù)我國國情和民意確立的，體現(xiàn)了黨在邊疆治理領(lǐng)域的創(chuàng)新與實(shí)踐。早在1936年，中國共產(chǎn)黨便建立了我國第一個(gè)縣級(jí)民族區(qū)域自治政權(quán)——陜甘寧省豫?？h回民自治政府。1947年，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立，成為我國第一個(gè)省級(jí)民族區(qū)域自治單位。1949年9月29日，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》指出，各民族一律平等，各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族區(qū)域自治。1952年8月，中央人民政府頒布實(shí)施了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，進(jìn)一步明確了各民族自治區(qū)作為中國領(lǐng)土不可分割的一部分。1984年，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》正式頒布實(shí)施，從法律層面確立了民族區(qū)域自治制度的地位。截至目前，我國已成立155個(gè)民族自治地方，包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣。[38]
民族區(qū)域自治制度是基于我國特殊的國情而形成的，具有鮮明的中國特色。這一制度是黨對(duì)馬克思主義民族理論與中國具體實(shí)際相結(jié)合的重要探索成果，既確保了國家的集中統(tǒng)一，又實(shí)現(xiàn)了各民族的當(dāng)家作主。1957年，周恩來同志在《關(guān)于我國民族政策的幾個(gè)問題》中指出，中國與蘇聯(lián)的民族政策存在本質(zhì)區(qū)別，“中國的發(fā)展使中國各民族多數(shù)是雜居的，相互同化，相互影響。中國民族多，而又相互雜居，這樣的民族分布情況，就不可能設(shè)想采取如同蘇聯(lián)那樣的民族共和國辦法”，“歷史發(fā)展使我們的民族大家庭需要采取與蘇聯(lián)不同的另一種形式”。[39]新中國成立以來的實(shí)踐充分證明，民族區(qū)域自治制度與我國國情高度契合，在維護(hù)國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、促進(jìn)和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)以及推動(dòng)邊疆民族地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用，其核心目的在于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。
在新的歷史條件下，進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度具有重要意義。首先，必須堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合的原則。維護(hù)國家統(tǒng)一是民族區(qū)域自治制度的基本前提和根本原則。在實(shí)施過程中，必須始終堅(jiān)持國家統(tǒng)一這一核心理念。民族區(qū)域自治不同于民族自決，堅(jiān)持民族區(qū)域自治的目的并非鼓勵(lì)民族自決，而是在維護(hù)國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，推動(dòng)邊疆民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域的全面發(fā)展。其次，要實(shí)現(xiàn)民族因素和區(qū)域因素的有機(jī)結(jié)合。在確保國家法制統(tǒng)一和政令暢通的基礎(chǔ)上，依法保障民族自治地方充分行使自治權(quán)。最后，在邊疆民族地區(qū)切實(shí)落實(shí)“自治”原則，這是實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。只有將民族因素和區(qū)域因素有機(jī)結(jié)合，并在實(shí)踐中有效實(shí)施，才能顯著提升邊疆民族地區(qū)的綜合治理水平，進(jìn)一步增強(qiáng)各族群眾的獲得感、幸福感、安全感。實(shí)行民族區(qū)域自治制度，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜，采取有效措施促進(jìn)邊疆民族地區(qū)發(fā)展，努力縮小邊疆民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間、各民族之間以及不同民族地區(qū)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。
“一國兩制”：推進(jìn)祖國統(tǒng)一的重要制度性安排。作為解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，“一國兩制”確保了香港、澳門回歸后長期繁榮。在香港局勢動(dòng)蕩時(shí)，黨中央依據(jù)憲法和基本法實(shí)施全面管治權(quán)。2015年通過的《中華人民共和國國家安全法》意義重大，該法第十五條規(guī)定，“國家防范、制止和依法懲治任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆或者煽動(dòng)顛覆人民民主專政政權(quán)的行為”，“防范、制止和依法懲治境外勢力的滲透、破壞、顛覆、分裂活動(dòng)”；第十七條規(guī)定，“國家加強(qiáng)邊防、海防和空防建設(shè)，采取一切必要的防衛(wèi)和管控措施，保衛(wèi)領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海和領(lǐng)空安全，維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益”。[40]2020年通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，旨在“為堅(jiān)定不移并全面準(zhǔn)確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，維護(hù)國家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定，保障香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益”，[41]該法對(duì)維護(hù)香港穩(wěn)定起到了重要作用。同時(shí)，“愛國者治港”原則的落實(shí)，推動(dòng)香港局勢實(shí)現(xiàn)了由亂到治的重大轉(zhuǎn)折。[42]
在討論“一國兩制”制度性安排時(shí)，要準(zhǔn)確把握“一國”和“兩制”的關(guān)系，必須明確“一國”是根本，是正確處理特別行政區(qū)與中央關(guān)系的原則。香港、澳門治理“要以國家和香港、澳門整體利益為重”，[43]堅(jiān)持依法治港治澳，落實(shí)中央全面管治權(quán)，維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序。中華人民共和國憲法和香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)?；痉ㄊ歉鶕?jù)憲法制定的基本法律，規(guī)定了在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策，是“一國兩制”方針的法律化、制度化，為“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐提供了法律保障。[44]
黨的十八大以來，香港、澳門落實(shí)“一國兩制”的體制機(jī)制逐漸完善。[45]當(dāng)前，香港在維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益方面還需完善制度，加強(qiáng)國家歷史、民族文化的教育宣傳，解決政治法律共識(shí)缺失、經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)、民生問題等。為此，我國應(yīng)進(jìn)一步支持港澳發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，鞏固提升其國際金融、貿(mào)易優(yōu)勢，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，助力港澳融入國家發(fā)展大局。“必須把堅(jiān)持一國原則和尊重兩制差異、維護(hù)中央權(quán)力和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)、發(fā)揮祖國內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用和提高港澳自身競爭力有機(jī)結(jié)合起來，任何時(shí)候都不能偏廢。”[46]
“和平統(tǒng)一、一國兩制”方針是實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一的最佳方式。在解決臺(tái)灣問題上，堅(jiān)持一個(gè)中國原則至關(guān)重要，必須從中華民族整體利益出發(fā)，全面把握兩岸關(guān)系的發(fā)展大局和總體趨勢。實(shí)現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一是大勢所趨、大義所在、民心所向。一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一的國家始終是包括臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全體中華兒女的命運(yùn)所系。
結(jié)語
習(xí)近平總書記指出：“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個(gè)重大問題”，[47]“要把邊疆地區(qū)發(fā)展納入中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局，納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略”，“支持邊疆地區(qū)依托自身?xiàng)l件稟賦，在融入新發(fā)展格局、融入全國統(tǒng)一大市場中實(shí)現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展”，“發(fā)揮邊疆地區(qū)沿海、沿邊等優(yōu)勢，打造形態(tài)多樣的開放高地，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的全面開放格局”。[48]在探討邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化時(shí)，必須聚焦國家框架下的“協(xié)調(diào)”與“統(tǒng)籌”功能，破解邊疆地區(qū)如何深度融入國家戰(zhàn)略整體布局的難題。在新時(shí)代背景下，邊疆地區(qū)應(yīng)于國家統(tǒng)籌框架內(nèi)主動(dòng)謀篇布局，遵循區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，立足自身實(shí)際，發(fā)揮比較優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同為內(nèi)生增長引擎，奮力邁向高質(zhì)量發(fā)展新征程。
（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金中國歷史研究院重大歷史問題研究專項(xiàng)“清代邊疆通史”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：24VLS010）
注釋
[1][46]習(xí)近平：《在慶祝澳門回歸祖國15周年大會(huì)暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年12月21日，第2版。
[2]習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年7月2日，第2版。
[3]《向全國各族人民致以美好的新春祝福 祝各族人民生活越來越好祝祖國欣欣向榮》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年1月22日，第1版。
[4][13][14][17][18][19][20][29][30][36][43]《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第91、203、209、297、91、105、91、117、70、203、42頁。
[5][7][42][45]《中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2022年，第18、6～7、3、5頁。
[6]國務(wù)院辦公廳：《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，2017年6月6日，https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。
[8]陳二厚等：《沖鋒！脫貧拔寨又攻城——“三區(qū)三州”南疆四地州脫貧攻堅(jiān)報(bào)告》，2019年9月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-09/12/c_1124991690.htm。
[9][22]《堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆文化潤疆富民興疆長期建疆 努力建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新疆》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年9月27日，第1版。
[10]《2021年自治區(qū)政府工作報(bào)告》，2021年2月8日，https://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/c114868/202108/21c570d30d9e49f08e5733f527ccc96f.shtml。
[11]《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年5月18日，第1版。
[12][24][32][37][48]《深入做好邊疆治理各項(xiàng)工作 推動(dòng)邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年12月11日，第1版。
[15][16]《勇?lián)姑晃菲D辛久久為功 努力創(chuàng)造新時(shí)代中國防沙治沙新奇跡》，《人民日?qǐng)?bào)》，2023年6月7日，第1版。
[21]《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征》，《求是》，2020年第14期。
[23]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年7月22日，第1版。
[25]張曉松、杜尚澤：《奮力書寫東北振興的時(shí)代新篇》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年9月30日，第1版。
[26]新華網(wǎng)編：《圖解2017全國兩會(huì)》，北京：人民出版社，2017年3月，第92頁。
[27][28][47]《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，《求是》，2019年第24期。
[31]《全面深化政法領(lǐng)域改革，以高水平法治護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展》，《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》，2024年11月12日，第2版。
[33]習(xí)近平：《在全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年9月28日，第2版。
[34]趙成：《推進(jìn)中華民族共同體建設(shè) 鞏固發(fā)展中華民族大團(tuán)結(jié)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年9月28日，第1版。
[35]《堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆長期建疆 團(tuán)結(jié)各族人民建設(shè)社會(huì)主義新疆》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年5月30日，第1版。
[38]中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民族事務(wù)委員會(huì)編：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，北京：民族出版社，2022年，第22～23頁。
[39]周恩來：《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年，第372頁。
[40]《中華人民共和國國家安全法》，2015年7月1日，https://www.gov.cn/zhengce/2015-07/01/content_2893902.htm。
[41]《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，2020年7月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202007/t20200701_306793.html。
[44]習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年7月2日，第2版。
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
Promote the Modernization of Governance in Border Areas Systems and Governance Capabilities from the Perspective of Chinese Modernization
Xing Guangcheng
Abstract: Promoting the modernization of governance systems and governance capabilities in the border areas is an inherent part of Chinese modernization. In the process of achieving the modernization of governance systems and governance capabilities in border areas, it is a must to uphold and improve the Party's leadership system for governance in border areas, promote comprehensive reform in border areas, build an effective legal system for governance in border areas, and take the construction of the Chinese nation community as the main line, with the ethnic regional autonomy system and the "one country, two systems" as institutional arrangements, to construct a systematic, comprehensive, scientifically regulated, and operationally effective system of governance in border areas. Meanwhile, measures should be taken to effectively transform the advantages of our country's governance system for border areas into practical effectiveness, thereby achieving the prosperity and long-term stability in border areas.
Keywords: Chinese modernization, governance in border areas, governance system, governance capabilities
