【摘要】超大城市現(xiàn)代化治理是全球城市化進(jìn)程中的共性難題，中國超大城市現(xiàn)代化治理實(shí)踐正在重構(gòu)全球城市科學(xué)理論范式。以北京“接訴即辦”改革為代表的超大城市現(xiàn)代化治理新模式，既豐富了福柯“治理術(shù)”的理論內(nèi)涵，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)奧斯特羅姆“制度分析與發(fā)展框架”的學(xué)理升華。新時(shí)代新征程，中國超大城市現(xiàn)代化治理要堅(jiān)持以人民城市理念為指引，以解決城市病為切入點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)“人工智能＋”行動(dòng)，促進(jìn)城市治理與城市發(fā)展相互賦能，把人民需要、人民訴求、人民滿意深度嵌入城市治理體系，推動(dòng)中國特色超大城市現(xiàn)代化治理理論研究深化拓展，尤其是加快學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系等的系統(tǒng)性建構(gòu)，構(gòu)建植根中國大地、引領(lǐng)發(fā)展潮流的中國城市學(xué)自主知識(shí)體系。

【關(guān)鍵詞】超大城市現(xiàn)代化治理 接訴即辦 城市學(xué) 自主知識(shí)體系

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.001

【作者簡(jiǎn)介】連玉明，第十四屆全國政協(xié)委員、提案委員會(huì)委員，北京國際城市發(fā)展研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)。研究方向?yàn)槌鞘袑W(xué)、學(xué)習(xí)型社會(huì)理論和決策學(xué)。主要著作有《城市的覺醒》《城市的戰(zhàn)略》《城市的智慧》等。

中國超大城市現(xiàn)代化治理的學(xué)理化體系化闡釋

2025年是中央城市工作會(huì)議召開十周年。十年來，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，人民城市理念深入人心，“五個(gè)統(tǒng)籌”持續(xù)深化，城市更新工作大力實(shí)施，數(shù)智技術(shù)大幅提升城市治理效能，城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力等得到大幅提升，和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市蓬勃興起，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

超大城市現(xiàn)代化治理是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要實(shí)踐場(chǎng)域，也是國家治理現(xiàn)代化的核心議題。我國超大城市現(xiàn)代化治理的時(shí)代背景是“兩個(gè)大局”，政治內(nèi)涵是中國特色社會(huì)主義，價(jià)值追求是人民城市，實(shí)踐要求是以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌現(xiàn)代化過程。構(gòu)建中國超大城市現(xiàn)代化治理的學(xué)理化體系，需要突破西方“國家—社會(huì)”二元對(duì)立的理論框架，立足馬克思主義城市理論的本土化創(chuàng)新，融合中華傳統(tǒng)治理智慧與現(xiàn)代技術(shù)哲學(xué)，形成具有主體性、原創(chuàng)性、系統(tǒng)性的理論范式。中國超大城市現(xiàn)代化治理的學(xué)理化體系化闡釋，實(shí)質(zhì)上是對(duì)人類城市文明新形態(tài)的探索，是在超大規(guī)模社會(huì)場(chǎng)景中重構(gòu)現(xiàn)代治理邏輯的創(chuàng)造性實(shí)踐。這一體系的核心任務(wù)在于揭示超大城市現(xiàn)代化治理的底層邏輯、運(yùn)行規(guī)律與價(jià)值導(dǎo)向，為全球超大規(guī)模社會(huì)治理提供知識(shí)參照。

超大城市現(xiàn)代化治理是全球城市化進(jìn)程中的共性難題，中國超大城市現(xiàn)代化治理實(shí)踐正在重構(gòu)全球城市科學(xué)理論范式。以北京為代表的超大城市通過制度創(chuàng)新與理論突破，既突破了西方城市治理理論的局限性，又構(gòu)建了具有自主話語體系的中國特色城市治理學(xué)的基本框架。要以學(xué)理化的體系闡釋超大城市現(xiàn)代化治理，進(jìn)一步從理論層面總結(jié)和形成更具鮮明中國特色的城市治理學(xué)理體系。中國特色現(xiàn)代化城市治理學(xué)要以馬克思主義城市理論為根基，深度融合中國治理實(shí)踐，充分體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。研究的重點(diǎn)和關(guān)鍵是要突破傳統(tǒng)科層制治理的路徑依賴，推動(dòng)治理哲學(xué)、制度架構(gòu)與運(yùn)行邏輯的深層變革，進(jìn)而在治理邏輯、核心機(jī)制、制度架構(gòu)與價(jià)值取向上作出獨(dú)特的理論貢獻(xiàn)。

從更加學(xué)理化體系化的層面深刻闡釋超大城市現(xiàn)代化治理中體現(xiàn)出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)—人民中心—技術(shù)賦能”三維治理框架的深刻內(nèi)涵，聚焦治理重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，夯實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”理念根基，立足城市戰(zhàn)略定位，不斷完善城市空間布局，持續(xù)提高超大城市精細(xì)化治理水平。進(jìn)一步運(yùn)用塊數(shù)據(jù)理論、復(fù)雜系統(tǒng)理論和協(xié)商民主理論，促進(jìn)群眾訴求數(shù)據(jù)、民生數(shù)據(jù)與“城市大腦”智慧管理體系融合，為系統(tǒng)有效破解超大城市現(xiàn)代化治理中規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、集體行動(dòng)困境與價(jià)值理性缺失等世界性難題提供理論支撐。

超大城市現(xiàn)代化治理的實(shí)踐，推動(dòng)了政府行動(dòng)從制度慣性驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向問題導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)，也印證了協(xié)商民主理論中“交往理性”“對(duì)話理論”在行政體系中的實(shí)踐可能。同時(shí)，這種制度創(chuàng)新暗合?？?ldquo;治理術(shù)”理論中權(quán)力技術(shù)的柔性轉(zhuǎn)向，特別是通過算法賦能，加快了城市治理從權(quán)力管理向科學(xué)智算的范式演進(jìn)，進(jìn)一步豐富了全過程人民民主的理論和實(shí)踐。

黨的十八大以來中國超大城市現(xiàn)代化治理的宏觀分析

黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化邁上新臺(tái)階。2012年至2024年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率由53.7%提升到67%，城鎮(zhèn)常住人口突破9.4億；城市數(shù)量增加至694個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到21463個(gè)。在這一背景下，中國超大城市現(xiàn)代化治理也經(jīng)歷從“規(guī)模管控”到“系統(tǒng)治理”、從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)”到“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”、從“單一主體”到“多方協(xié)同”的深刻變革，形成具有全球示范意義的治理范式。這一進(jìn)程不僅是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的超越，更是中國式現(xiàn)代化道路在城市治理領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，為進(jìn)一步推動(dòng)超大城市現(xiàn)代化治理提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

從演進(jìn)過程看，中國超大城市現(xiàn)代化治理大致經(jīng)歷了三個(gè)重要階段：一是治理理念革新與體系重構(gòu)階段（2012年至2016年）。黨的十八大報(bào)告提出，“走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，我國城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的新階段。這一階段，超大城市現(xiàn)代化治理以理念革新為先導(dǎo)，摒棄過去單純追求規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵的發(fā)展。通過頂層設(shè)計(jì)重構(gòu)治理框架，體現(xiàn)了從單中心集聚向多節(jié)點(diǎn)協(xié)同的轉(zhuǎn)型邏輯。同時(shí)，開始著力構(gòu)建多元主體參與的治理體系，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)和公眾參與城市治理，逐步打破政府單一主體治理的格局。二是治理機(jī)制優(yōu)化與精準(zhǔn)施策階段（2017年至2021年）。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。在這一階段，超大城市現(xiàn)代化治理從碎片化向集成化躍升，更加注重機(jī)制優(yōu)化、精準(zhǔn)施策，治理重心轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控與民生服務(wù)升級(jí)。同時(shí)，進(jìn)一步完善治理機(jī)制，建立跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理機(jī)制，提高治理的整體性和協(xié)同性。三是治理技術(shù)賦能與智慧升級(jí)階段（2022年至今）。黨的二十大報(bào)告提出加快建設(shè)數(shù)字中國，“打造宜居、韌性、智慧城市”。超大城市現(xiàn)代化治理進(jìn)入技術(shù)賦能與智慧升級(jí)階段，以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于城市治理領(lǐng)域。各地通過建設(shè)城市大腦、智慧政務(wù)平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)據(jù)的整合與共享，不斷提升治理的精準(zhǔn)性和智能化水平。

縱觀中國超大城市現(xiàn)代化治理實(shí)踐，集中彰顯四大特征：一是黨建引領(lǐng)的穿透式治理。通過組織嵌入實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的深度覆蓋，破解“看得見的管不了，管得了的看不見”難題，將政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。這種機(jī)制的本質(zhì)是將黨的群眾路線轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員與社會(huì)參與的深度融合。二是技術(shù)賦能的敏捷治理。在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，通過數(shù)字技術(shù)重構(gòu)治理底層邏輯，以場(chǎng)景創(chuàng)新撬動(dòng)城市治理從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。利用大數(shù)據(jù)分析市民需求，為治理決策提供科學(xué)依據(jù)；借助人工智能對(duì)城市運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和智能調(diào)控；運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和智能管理。三是“繡花功夫”的精細(xì)化治理。以“繡花功夫”破解治理末梢難題，推動(dòng)治理顆粒度持續(xù)細(xì)化，暢通“毛細(xì)血管”。這種精細(xì)化不僅提升效率，更通過數(shù)據(jù)積累形成城市問題的時(shí)空?qǐng)D譜，為長(zhǎng)期規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。四是多方共治的生態(tài)化治理。改變過去政府單一主體治理的模式，積極引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等主體參與城市治理，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同進(jìn)化的治理共同體，完善政府與社會(huì)合作機(jī)制，激發(fā)治理內(nèi)生活力。

尊重城市發(fā)展規(guī)律是做好城市工作的前提和保障。黨的十八大以來特別是中央城市工作會(huì)議召開以來，我們端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，不斷深化對(duì)城市治理的基本問題的規(guī)律性把握，走出了一條中國特色城市治理現(xiàn)代化之路。一是堅(jiān)持黨對(duì)城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的體制機(jī)制，黨建引領(lǐng)基層治理不斷加強(qiáng)，城市基層治理效能全面提升，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共建共治共享。二是堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民相統(tǒng)一，推動(dòng)以人民為中心的城市治理現(xiàn)代化走深走實(shí)。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，聚焦解決“大城市病”等，加快轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，深化城市建設(shè)、運(yùn)營、治理體制改革，強(qiáng)化平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃建設(shè)，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加快推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。四是以數(shù)智賦能善治，推動(dòng)整體智治，帶動(dòng)大城善治，以城市大腦建設(shè)為抓手，以接訴即辦等城市服務(wù)熱線為平臺(tái)，通過多維訴求數(shù)據(jù)輔助城市靶向治理、精準(zhǔn)施策，推動(dòng)超大城市現(xiàn)代化治理更智能、更高效、更精準(zhǔn)。五是推動(dòng)城市公共服務(wù)一體化與城市管理職能改革落實(shí)落細(xì)，做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化空間治理，從注重規(guī)模擴(kuò)張到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量?jī)?nèi)涵，把老城區(qū)改造提升同保護(hù)歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，著重在教育、就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障等領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新探索，以科學(xué)有效的制度，保障和實(shí)現(xiàn)群眾合法權(quán)益，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

城市治理的重中之重是落實(shí)好中央城市工作會(huì)議“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮超大城市推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和擴(kuò)大內(nèi)需做強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)中的最大潛力。超大城市現(xiàn)代化治理的本質(zhì)不是對(duì)抗復(fù)雜性，而是通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)秩序與活力的辯證統(tǒng)一，這正是中國式現(xiàn)代化道路的深層邏輯。中國超大城市現(xiàn)代化治理的深層價(jià)值，在于為人類城市文明貢獻(xiàn)三重范式：一是規(guī)模治理的辯證法，在“集聚效應(yīng)”與“治理負(fù)荷”間尋找動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，在保持經(jīng)濟(jì)密度的同時(shí)實(shí)現(xiàn)空間舒展；二是技術(shù)治理的價(jià)值理性，在效率追求中嵌入算法倫理與數(shù)字包容；三是文明治理的共生邏輯，將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的“天人合一”理念轉(zhuǎn)化為生態(tài)城市建設(shè)實(shí)踐，推動(dòng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”。中國通過制度優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”與“精準(zhǔn)施策解難題”的有機(jī)統(tǒng)一，在保持發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)完成治理升維。這種治理范式不僅為發(fā)展中國家破解“規(guī)模詛咒”提供方案，更在數(shù)字文明、生態(tài)文明維度貢獻(xiàn)中國智慧。隨著治理體系向“全域智治”“韌性共生”進(jìn)階，中國超大城市治理必將為人類城市文明書寫新的篇章。

以解決城市病為切入點(diǎn)提高城市治理能力

隨著我國城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，大城市在經(jīng)濟(jì)、文化、科技等方面的集聚效應(yīng)愈發(fā)顯著。與此同時(shí)，人口過度集中、資源消耗加劇、空間布局不合理等問題日益凸顯，破解城市病成為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。城市病的形成機(jī)理在于人口與資源錯(cuò)配、城市規(guī)劃與建設(shè)滯后、治理模式單一等，突出表現(xiàn)為交通擁堵常態(tài)化、公共服務(wù)供需矛盾突出、生態(tài)環(huán)境壓力加劇。破解的核心是結(jié)合中國人口多、建設(shè)用地少等國情，確定中國超大特大城市高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)模、密度和強(qiáng)度的合理區(qū)間。破解的關(guān)鍵是強(qiáng)化多層嵌套的大都市圈空間規(guī)劃，建設(shè)多組團(tuán)、多中心、多層級(jí)的都市圈內(nèi)部體系，積極引導(dǎo)市場(chǎng)，推動(dòng)核心區(qū)的非核心功能疏解。

這些年，北京市圍繞有效化解各種“城市病”，實(shí)現(xiàn)了從規(guī)模擴(kuò)張到減量發(fā)展的治理邏輯轉(zhuǎn)型，為超大城市現(xiàn)代化治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

夯實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制。以堅(jiān)強(qiáng)基層政權(quán)提高基層公共服務(wù)精準(zhǔn)化精細(xì)化水平和效能，率先實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。通過12345市民服務(wù)熱線和黨建引領(lǐng)接訴即辦改革，將群眾訴求轉(zhuǎn)化為治理資源，構(gòu)建治理共同體，將民生訴求精準(zhǔn)嵌入治理流程，從訴求驅(qū)動(dòng)到智慧賦能，重構(gòu)以人民為中心的需求驅(qū)動(dòng)型善治新范式。超大城市是黨建引領(lǐng)基層治理的重要場(chǎng)域。《北京市接訴即辦工作條例》將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范，推動(dòng)從專項(xiàng)整治向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型。特別是依托城市大腦分析1.5億件訴求數(shù)據(jù)，形成“日通報(bào)、周匯總、月分析”機(jī)制，海量數(shù)據(jù)讓基層治理更有靶向性，走出一條數(shù)智時(shí)代的城市治理創(chuàng)新之路。

堅(jiān)持功能疏解與空間重構(gòu)并舉。牢牢抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為引領(lǐng)，以人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模“雙控”反向推進(jìn)城市功能優(yōu)化，開創(chuàng)超大城市減量提質(zhì)發(fā)展新范式。通過疏解非首都功能、建設(shè)城市副中心和多節(jié)點(diǎn)新城，構(gòu)建“一核兩翼”空間格局，通過功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口調(diào)控，有效緩解人口、資源、環(huán)境壓力。特別是圍繞深入推進(jìn)花園城市建設(shè)，統(tǒng)籌全域綠化彩化立體化，高質(zhì)量抓好精華片區(qū)建設(shè)，推進(jìn)“無界公園”建設(shè)，有效提升城市運(yùn)行效率和宜居水平。

“都”與“城”發(fā)展的辯證統(tǒng)一。京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略實(shí)施十余年來，“都”的功能進(jìn)一步強(qiáng)化匯聚，非首都功能持續(xù)疏解遷出，國際一流的和諧宜居之都加速建成，做好了城市建設(shè)“加減法”運(yùn)算必答題。同時(shí)，圍繞系統(tǒng)治理與韌性提升協(xié)同，創(chuàng)新“城市體檢”機(jī)制，構(gòu)建“全生命周期”管理體系，通過生態(tài)修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)增強(qiáng)城市韌性，突破了傳統(tǒng)單中心擴(kuò)張模式，驗(yàn)證了“規(guī)?？刂?mdash;結(jié)構(gòu)優(yōu)化—功能躍升”的螺旋演進(jìn)路徑，為全球超大城市現(xiàn)代化治理貢獻(xiàn)了“制度性集體行動(dòng)”的中國方案。

北京市圍繞解決城市病的系列舉措，無不彰顯系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維。其一，緊緊抓住疏解這項(xiàng)工作不放松，更加注重在疏解過程中的提升，真正通過疏解帶動(dòng)天津、河北實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。其二，在高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)好北京“新兩翼”的同時(shí)，更加注重培育區(qū)域的增長(zhǎng)極，深刻理解中央提出“世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位”的深刻含義，打造全國高質(zhì)量發(fā)展的樣板。其三，發(fā)揮京津冀在推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面的作用，以點(diǎn)帶面助力建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，形成對(duì)山東、內(nèi)蒙古、山西等周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。其四，圍繞建立全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，不斷創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同向規(guī)則協(xié)同并重轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同融合，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)等開放平臺(tái)加強(qiáng)制度創(chuàng)新合作，共同對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。其五，堅(jiān)持人民城市人民建，切實(shí)以人民為中心推動(dòng)協(xié)同發(fā)展，不斷增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)老百姓獲得感、幸福感、安全感。特別是圍繞推動(dòng)京津冀醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)政策協(xié)同，持續(xù)推進(jìn)“三北”防護(hù)林等重大生態(tài)工程建設(shè)等，讓京津冀的天更藍(lán)、地更綠、水更清。

北京破解城市病的經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他國際大都市最大的啟示，就是要明確戰(zhàn)略定位，拓展戰(zhàn)略空間，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破。對(duì)于北京而言，要緊緊圍繞打造“四個(gè)中心”，以非首都功能疏解為核心，大力促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，加快建設(shè)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，深化與津冀兩省市協(xié)同互動(dòng)，推動(dòng)形成京津冀協(xié)同發(fā)展的良好局面。以2025年1月國務(wù)院批復(fù)同意《京津冀國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》為標(biāo)志，落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署進(jìn)入新階段。從城市競(jìng)爭(zhēng)力角度看，北京作為國際城市，未來發(fā)展的最大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是京津冀世界級(jí)港口群建設(shè)。要進(jìn)一步提升京津冀“對(duì)外開放門戶功能”，把建設(shè)京津冀世界級(jí)港口群放到更加重要的位置，以陸港為基礎(chǔ)、空港為引領(lǐng)、海港為特色、國際數(shù)字貿(mào)易港為戰(zhàn)略制高點(diǎn)，強(qiáng)化“四港聯(lián)動(dòng)”，努力建成暢通我國經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的強(qiáng)大引擎和聯(lián)通國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略樞紐。同時(shí)，北京破解城市病的經(jīng)驗(yàn)中，最重要且最鮮明的特色在于突出科技創(chuàng)新的引領(lǐng)，形成對(duì)全球創(chuàng)新版圖的重塑。創(chuàng)新的本質(zhì)是知識(shí)資本、制度資本與人力資本的協(xié)同進(jìn)化。這種優(yōu)勢(shì)的釋放需要突破傳統(tǒng)要素疊加的線性思維，加快構(gòu)建城市創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)前，北京的高密度知識(shí)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與高能級(jí)創(chuàng)新主體已經(jīng)形成獨(dú)特的空間集聚效應(yīng)，要發(fā)揮北京在人工智能領(lǐng)域擁有全國唯一國家級(jí)集群的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)京津冀國際信息產(chǎn)業(yè)和數(shù)字貿(mào)易港的發(fā)展。

城市群戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展

城市群作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)空間組織的高級(jí)形態(tài)，既是國家競(jìng)爭(zhēng)力的核心載體，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵抓手。中國城市群發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過程中面臨的深層次矛盾，本質(zhì)上是制度邏輯與發(fā)展規(guī)律的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，比如，行政區(qū)劃與協(xié)同發(fā)展錯(cuò)配、產(chǎn)業(yè)布局與集聚效應(yīng)錯(cuò)配、發(fā)展動(dòng)力與合作機(jī)制錯(cuò)配、空間范圍與集聚規(guī)模錯(cuò)配、政策導(dǎo)向與實(shí)際需求錯(cuò)配、公共服務(wù)與要素流動(dòng)錯(cuò)配、規(guī)劃制定與實(shí)施協(xié)調(diào)錯(cuò)配等。高質(zhì)量城市群需實(shí)現(xiàn)五大協(xié)同：要素流動(dòng)協(xié)同（勞動(dòng)力、資本、技術(shù)跨域配置效率提升）、制度規(guī)則協(xié)同（政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一）、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同（應(yīng)急管理、金融安全、數(shù)據(jù)治理聯(lián)防聯(lián)控）、文化價(jià)值協(xié)同（地域文化傳承與現(xiàn)代文明融合）、數(shù)字治理協(xié)同（數(shù)據(jù)底座共建、算法模型共享）。這種多維度協(xié)同使城市群從“地理鄰近”升級(jí)為“功能共生”，形成更具韌性的空間組織形態(tài)。

當(dāng)前城市群戰(zhàn)略面臨三重張力：其一，集聚與均衡的張力，核心城市“大城市病”與邊緣區(qū)域“發(fā)展塌陷”并存。其二，效率與公平的張力，數(shù)字經(jīng)濟(jì)加劇“數(shù)字鴻溝”，鄉(xiāng)村要素收益分配失衡。其三，增長(zhǎng)與可持續(xù)的張力，傳統(tǒng)工業(yè)化路徑與“雙碳”目標(biāo)存在沖突。突破路徑需聚焦三個(gè)轉(zhuǎn)向：一是從“單點(diǎn)突進(jìn)”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)重構(gòu)”，將城市群發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深度融合，建立“城市反哺鄉(xiāng)村—鄉(xiāng)村支撐城市”的共生關(guān)系。二是從“硬件聯(lián)通”轉(zhuǎn)向“制度貫通”，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)基礎(chǔ)上，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)則的跨域統(tǒng)一。三是從“規(guī)模導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“價(jià)值躍升”，以“文明城市”“公園城市”理念重塑空間價(jià)值，將文化傳承、生態(tài)福祉納入發(fā)展評(píng)價(jià)體系。

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同的核心在于要素優(yōu)化配置。要著力處理好規(guī)模擴(kuò)張和集約緊湊發(fā)展的關(guān)系、自然發(fā)展與空間優(yōu)化的關(guān)系、基本建設(shè)和特色發(fā)展的關(guān)系、自主發(fā)展和合作聯(lián)動(dòng)的關(guān)系、統(tǒng)籌發(fā)展和重點(diǎn)建設(shè)的關(guān)系。這要求加快打通三大通道：一是人口流動(dòng)通道，通過居住證制度與公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，避免“半城市化”陷阱。二是土地置換通道，試點(diǎn)跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地指標(biāo)交易，騰出土地裁出更多產(chǎn)業(yè)“大衣料子”，破解“城市缺地、鄉(xiāng)村閑置”矛盾。三是資本循環(huán)通道，設(shè)立區(qū)域性綠色發(fā)展基金，引導(dǎo)社會(huì)資本參與縣域基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。

在此背景下，北京的發(fā)展與治理為城市群戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)了典型案例和有益經(jīng)驗(yàn)。“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”，是新時(shí)代北京如何建設(shè)發(fā)展的根本命題。北京作為全國首個(gè)減量發(fā)展的超大城市，在城市發(fā)展中秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，構(gòu)建了政府引領(lǐng)、社會(huì)參與、責(zé)任規(guī)劃師支持、居民共建的可持續(xù)模式，通過拆違騰退、疏解非首都功能的“減法”，置換高質(zhì)量發(fā)展“增量”，破解空間超載難題，重塑城市功能品質(zhì)，形成了具有中國特色的“首都經(jīng)驗(yàn)”。加快現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)，夯實(shí)世界級(jí)城市群建設(shè)基礎(chǔ)，是“十五五”京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。從北京發(fā)展轉(zhuǎn)向首都發(fā)展，從單一城市發(fā)展轉(zhuǎn)向京津冀協(xié)同發(fā)展，從聚集資源求增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向疏解非首都功能謀發(fā)展，從城市管理轉(zhuǎn)向超大城市現(xiàn)代化治理，這四大轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)，貫穿了一條主線，那就是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，明確首都功能戰(zhàn)略定位、推進(jìn)北京城市減量發(fā)展。換言之，只有明確了北京的城市戰(zhàn)略定位，才算抓住了北京城市建設(shè)的“牛鼻子”。

近年來，北京積極開展城市更新行動(dòng)，對(duì)建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和城市功能進(jìn)行持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整。從規(guī)劃引領(lǐng)到政策支撐，再到市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)動(dòng)，不斷探索和創(chuàng)新城市更新模式，為城市可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了空間。其核心在于打破傳統(tǒng)單中心擴(kuò)張模式，通過空間重構(gòu)、功能優(yōu)化、制度創(chuàng)新三位一體改革，破解人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁堵、學(xué)位緊張等“大城市病”，通過構(gòu)建“一核兩翼”空間格局，將非首都功能疏解與城市更新相結(jié)合。據(jù)北京市第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，中心城區(qū)的人口在十年間減少了72.8萬人，占比下降了9.5個(gè)百分點(diǎn)。目前，北京市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城六區(qū)常住人口比2014年下降15%的目標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量130平方公里，成為全國第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市。

隨著非首都功能疏解和重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展，“人隨產(chǎn)業(yè)走”效應(yīng)持續(xù)顯現(xiàn)，相關(guān)區(qū)域居住、就業(yè)人口增長(zhǎng)明顯。其中，北京城市副中心通勤組團(tuán)逐漸形成，通州向朝陽通勤強(qiáng)度隨之降低。大興、順義、房山等區(qū)也形成了新的通勤組團(tuán)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京市當(dāng)前約60%的通勤人口為區(qū)內(nèi)通勤；北京城市副中心內(nèi)部通勤比例由2019年約35%上升至2023年約37%，實(shí)現(xiàn)了城市空間結(jié)構(gòu)從“攤大餅”向“組團(tuán)式”躍遷。目前，北京市已經(jīng)構(gòu)建起完整的以城市總體規(guī)劃、各區(qū)分區(qū)規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃為依托的“市—區(qū)—街鎮(zhèn)”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系。持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)，以亮馬河流域改造提升等項(xiàng)目為示范，打造更多融合旅游、休閑、商業(yè)、文娛等功能的景觀精品，不斷提升城市品位，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵性動(dòng)力轉(zhuǎn)型。這種治理創(chuàng)新本質(zhì)上也是空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的本土化實(shí)踐，即通過行政手段與市場(chǎng)機(jī)制的精準(zhǔn)耦合，重構(gòu)要素流動(dòng)秩序，使城市系統(tǒng)在保持經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“熵減革命”。

但同時(shí)也要看到，北京作為超強(qiáng)核心城市，其“虹吸效應(yīng)”與“行政壁壘”形成雙重?cái)D壓，行政區(qū)劃剛性約束與生產(chǎn)要素自由流動(dòng)需求間的沖突還不同程度存在，使得京津冀等城市群仍存在“虹吸效應(yīng)”強(qiáng)于“溢出效應(yīng)”的結(jié)構(gòu)性困境。從目前情況看，現(xiàn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制多停留在府際協(xié)議層面，缺乏利益平衡機(jī)制，生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等創(chuàng)新實(shí)踐尚未突破財(cái)稅分成、政績(jī)歸屬等核心制度瓶頸，跨省域生態(tài)補(bǔ)償、公共服務(wù)均等化等議題因缺乏制度性交易平臺(tái)而推進(jìn)緩慢。這些結(jié)構(gòu)性矛盾共同使得城市群發(fā)展面臨“物理空間連綿化、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系脆弱化、制度整合表層化”的挑戰(zhàn)，其破解需要從制度變遷視角重構(gòu)區(qū)域治理體系，更加注重要素融合發(fā)展，不斷提升城市運(yùn)營能力，推動(dòng)城市功能品質(zhì)活力提升行動(dòng)向深度拓展，持續(xù)增強(qiáng)城市對(duì)人才、資金、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)資源的集聚力配置力，促進(jìn)各方共同打造高能級(jí)開放平臺(tái)和立體開放通道，推動(dòng)城市群從結(jié)合走向融合。

“人工智能+”的智慧高效城市治理新場(chǎng)景

人工智能技術(shù)正在重新定義城市治理的底層邏輯。其核心價(jià)值不在于代替人類決策，而在于拓展治理的可能性邊界——通過海量數(shù)據(jù)解析與復(fù)雜系統(tǒng)建模，使城市從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)塑造秩序”，具體表現(xiàn)為數(shù)字政府行政理念從“數(shù)字化”向“數(shù)智化”更新、組織形態(tài)從“科層制”向“扁平化”重組、業(yè)務(wù)服務(wù)從“粗放式”向“精細(xì)化”升級(jí)、運(yùn)行管理從“碎片化”向“合力化”優(yōu)化、話語結(jié)構(gòu)從“獨(dú)白性”向“共識(shí)性”轉(zhuǎn)變等。這一進(jìn)程標(biāo)志著超大城市現(xiàn)代化治理進(jìn)入“智能體”時(shí)代，其本質(zhì)是通過技術(shù)、制度與價(jià)值的系統(tǒng)耦合，構(gòu)建從感知到分析決策和執(zhí)行的智能閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)治理效能的指數(shù)級(jí)躍升。2025年政府工作報(bào)告提出“持續(xù)推進(jìn)‘人工智能＋’行動(dòng)”。DeepSeek在各地各個(gè)領(lǐng)域的加速部署，將大大推動(dòng)形成智慧高效治理新體系，促進(jìn)城市治理與城市發(fā)展相互賦能，真正實(shí)現(xiàn)大城細(xì)管、大城智管、大城眾管。在這方面，北京等超大城市現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型要找準(zhǔn)著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。

第一，加快構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)化治理體系，強(qiáng)化創(chuàng)新鏈全譜系集成能力，將基礎(chǔ)研究、技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化三大環(huán)節(jié)深度耦合，不斷夯實(shí)北京在全球科技競(jìng)爭(zhēng)中最為獨(dú)特的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。從全球科技競(jìng)爭(zhēng)格局審視，北京已突破傳統(tǒng)“技術(shù)追趕”模式，在應(yīng)用創(chuàng)新領(lǐng)域形成顯著優(yōu)勢(shì)，并正在基礎(chǔ)研究層面向全球引領(lǐng)者發(fā)起沖擊，要加快推動(dòng)城市副中心與雄安新區(qū)形成“雙核驅(qū)動(dòng)”，推動(dòng)要素流動(dòng)從虹吸效應(yīng)轉(zhuǎn)向輻射效應(yīng)。第二，創(chuàng)新“城市大腦”智慧治理模式，加快從“數(shù)字映射”向“智能思考”進(jìn)化，加快打造超大城市智能體，強(qiáng)化政務(wù)模型訓(xùn)練，圍繞DeepSeek等基礎(chǔ)通用大模型的本地化部署，結(jié)合“城市大腦GPT”和“數(shù)智公務(wù)員”等創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)化提升城市大腦自我思考、自我進(jìn)化能力。同時(shí)，通過一體化和系統(tǒng)化手段，完成全量、全要素的數(shù)據(jù)歸集和集約、節(jié)約的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，全面構(gòu)建簡(jiǎn)易便捷、集約高效、安全規(guī)范的政務(wù)決策模型和模式，不斷降低應(yīng)用場(chǎng)景和數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與使用成本，實(shí)現(xiàn)治理精度從宏觀管控向微觀響應(yīng)提升。第三，加快完善超大城市韌性建設(shè)框架，強(qiáng)化數(shù)字資源統(tǒng)一調(diào)度、政務(wù)模型統(tǒng)一生成，培育智能監(jiān)管、智能調(diào)度、智能分析、輔助決策能力，構(gòu)建超大城市智慧高效治理新體系。圍繞框架構(gòu)建、應(yīng)用范圍、實(shí)踐執(zhí)行、行政方式和主體結(jié)構(gòu)等維度，強(qiáng)化態(tài)勢(shì)感知、趨勢(shì)研判、調(diào)度敏捷、處置高效的城市治理實(shí)戰(zhàn)能力，積極拓展信息物理社會(huì)融合系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境下數(shù)字技術(shù)賦能城市韌性治理的發(fā)展路徑，打造具有辨識(shí)度的宜居韌性智慧治理樣板。

中國式現(xiàn)代化城市治理學(xué)目前還是一個(gè)新領(lǐng)域，科學(xué)智算、整體智治是其中最具價(jià)值的新概念。2020年3月，習(xí)近平總書記在浙江考察期間來到杭州城市大腦運(yùn)營指揮中心，觀看了“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等應(yīng)用展示，指出“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。

實(shí)現(xiàn)整體智算和智治，是提升公共治理有效性的重要路徑。整體智算和智治強(qiáng)調(diào)通過數(shù)字技術(shù)的深度嵌入，實(shí)現(xiàn)城市治理的逆碎片化轉(zhuǎn)型，提升治理效率和效能。這一概念不僅關(guān)注技術(shù)層面的創(chuàng)新，還注重治理主體之間的協(xié)同合作，以及價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其深層的理論突破體現(xiàn)在三方面：其一，創(chuàng)建了治理需求側(cè)改革的實(shí)踐樣本，通過建立訴求熱力圖和未訴先辦預(yù)警模型，將治理資源配置從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)公共政策制定從供給主導(dǎo)型向需求牽引型轉(zhuǎn)變。其二，探索出行政過程民主化的中國路徑，優(yōu)化了政府行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制。其三，驗(yàn)證了數(shù)字時(shí)代整體性治理的轉(zhuǎn)型成效，通過打通數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建全鏈條數(shù)字化治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)治理碎片化向協(xié)同化的范式轉(zhuǎn)換。這種制度創(chuàng)新對(duì)治理理論發(fā)展具有雙重貢獻(xiàn)：在工具理性層面，創(chuàng)建了超大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)精準(zhǔn)治理的技術(shù)方案；在價(jià)值理性層面，探索了社會(huì)主義民主政治微觀實(shí)現(xiàn)機(jī)制。其蘊(yùn)含的以治理效能增進(jìn)政治認(rèn)同邏輯，為數(shù)字時(shí)代的國家治理現(xiàn)代化提供了理論生長(zhǎng)點(diǎn)，特別是通過算法賦能使哈貝馬斯倡導(dǎo)的“交往權(quán)力”獲得制度化載體，為破解官僚制效率與民主性張力的經(jīng)典命題提供了中國經(jīng)驗(yàn)。接下來，要進(jìn)一步結(jié)合目前數(shù)字技術(shù)測(cè)量公共治理行為的準(zhǔn)確度，通過試點(diǎn)等方式，在不同業(yè)務(wù)部門、不同地方政府開展政策試驗(yàn)，探索更加精細(xì)的“智治”邊界，并結(jié)合技術(shù)進(jìn)步，保留動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度入口。同時(shí)，要進(jìn)一步深化制度創(chuàng)新的理論提煉，重點(diǎn)研究訴求驅(qū)動(dòng)治理中的權(quán)力重構(gòu)機(jī)理、數(shù)據(jù)民主化的制度邊界以及技術(shù)治理與政治價(jià)值的融合路徑，為全球治理理論發(fā)展注入新的學(xué)術(shù)想象力。

當(dāng)然，城市大腦建設(shè)和運(yùn)行中也面臨著深層次的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，尤其是技術(shù)與制度雙重嵌入性風(fēng)險(xiǎn)，折射出數(shù)字治理時(shí)代的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。技術(shù)理性與治理邏輯的結(jié)構(gòu)性沖突日益顯現(xiàn)，城市運(yùn)營中心的實(shí)體化運(yùn)作面臨權(quán)責(zé)重構(gòu)難題，傳統(tǒng)科層制與扁平化數(shù)字治理架構(gòu)產(chǎn)生組織摩擦，有些地區(qū)出現(xiàn)的“指揮大廳空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象暴露了技術(shù)系統(tǒng)與行政體系銜接失效。更為嚴(yán)峻的是安全韌性挑戰(zhàn)，城市大腦的泛在化連接使關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施暴露于復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)，“一個(gè)賬號(hào)被盜，一個(gè)城市停擺”的威脅不容忽視。社會(huì)倫理層面，技術(shù)賦權(quán)與數(shù)字鴻溝的悖論持續(xù)擴(kuò)大，老年人等群體在“掃碼治理”中遭遇社會(huì)排斥，而算法推薦形成的“信息繭房”正在解構(gòu)城市共同體意識(shí)。更深層的矛盾在于發(fā)展模式異化，個(gè)別城市大腦建設(shè)重硬件投入輕場(chǎng)景創(chuàng)新，有些城市大腦實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景可能不足設(shè)計(jì)目標(biāo)的40%。這些風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上源于數(shù)字治理的三重脫嵌：技術(shù)系統(tǒng)與制度環(huán)境的脫嵌、數(shù)據(jù)流動(dòng)與權(quán)利保護(hù)的脫嵌、智能應(yīng)用與人本價(jià)值的脫嵌。其破解需要構(gòu)建技術(shù)、制度、社會(huì)協(xié)同演進(jìn)的治理生態(tài)，通過加快數(shù)據(jù)治理立法、建立算法審計(jì)制度、完善數(shù)字包容機(jī)制等系統(tǒng)性改革，加強(qiáng)物人融合全域類腦感知系統(tǒng)、多跨協(xié)同智能決策處置系統(tǒng)、高效協(xié)同算力調(diào)度系統(tǒng)、開放共享創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、安全可靠數(shù)據(jù)保障系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市大腦從工具理性向價(jià)值理性的范式躍遷。

以人民為中心的需求驅(qū)動(dòng)型治理新范式

超大城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎，也是各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)的匯聚點(diǎn)。對(duì)超大城市現(xiàn)代化治理而言，有效感知和快速回應(yīng)民意訴求不僅關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，更是人民至上治理理念的體現(xiàn)。但在目前的超大城市社會(huì)治理中，普遍存在民意有效感知難、處置部門職責(zé)明晰難、治理主體之間信息共享難、跨部門跨區(qū)域跨層級(jí)協(xié)同共治難等問題。2019年以來，北京建立起以12345市民服務(wù)熱線為主渠道的“接訴即辦”機(jī)制，以及對(duì)市民訴求“快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋、主動(dòng)治理”的接訴即辦公共服務(wù)體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)市民和企業(yè)訴求的全周期閉環(huán)管理，正是對(duì)這一時(shí)代命題的創(chuàng)造性回應(yīng)。在“一條熱線撬動(dòng)城市治理大變革”的背后，是整個(gè)治理哲學(xué)的重構(gòu)、制度體系的重塑和技術(shù)范式的升級(jí)，其將市民需求從治理客體轉(zhuǎn)化為驅(qū)動(dòng)力量，實(shí)現(xiàn)超大城市現(xiàn)代化治理從“管理本位”到“服務(wù)本位”的根本性跨越，為全球城市治理改革浪潮貢獻(xiàn)了“北京模式”與“中國方案”。

探索形成“治理需求側(cè)改革”的實(shí)踐樣本，通過黨建引領(lǐng)，不斷夯實(shí)各級(jí)書記抓落實(shí)機(jī)制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿治理全過程，將政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，超大城市現(xiàn)代化治理中對(duì)敏捷性治理的要求越來越高，而接訴即辦成功背后正是其蘊(yùn)含的多種“勝任力”的集合，是包括感知層、技術(shù)層、制度層以及動(dòng)力層的全方位治理重塑。北京通過整合64條政務(wù)服務(wù)便民熱線，搭建“20＋N”網(wǎng)上渠道，將343個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、16個(gè)區(qū)、79家市級(jí)部門、58家承擔(dān)公共服務(wù)職能的市屬企業(yè)、104家重點(diǎn)平臺(tái)企業(yè)納入派單范圍，推動(dòng)訴求受理直達(dá)一線、直達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、直求結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了公共政策制定從“供給主導(dǎo)型”向“需求牽引型”轉(zhuǎn)變。

全面踐行“行政過程民主化”的中國路徑，對(duì)群眾訴求人、地、事、物和承辦單位等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分類畫像。實(shí)現(xiàn)治理碎片化向協(xié)同化的范式轉(zhuǎn)換，形成政府行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制，使行政過程兼具協(xié)商民主的開放性與科層制的高效性。大城之治，機(jī)杼萬端。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京接訴即辦改革6年來，共受理群眾和企業(yè)反映1.5億件。改革從“有一辦一”向“主動(dòng)治理”深化，通過“每月一題”模式為解決共性難點(diǎn)問題提供了創(chuàng)新路徑，體現(xiàn)主動(dòng)治理的理念，實(shí)現(xiàn)人民城市為人民的治理目標(biāo)。

推動(dòng)提升“數(shù)字時(shí)代整體智治”的創(chuàng)新價(jià)值。12345市民服務(wù)熱線目前已經(jīng)積累了上億條民生大數(shù)據(jù)，這是持續(xù)深化接訴即辦改革的源頭活水。通過對(duì)這些訴求數(shù)據(jù)的多維度分析形成的整體“城市體檢報(bào)告”，可以更直觀展現(xiàn)城市治理在哪些方面存在不足、哪些方面需要加強(qiáng)改進(jìn)，提高解決問題的靶向性和有效性，形成基于市民訴求發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的完整鏈條，從而提升超大城市現(xiàn)代化治理水平。接下來，要不斷推動(dòng)市民熱線從“窗口”向“窗口＋智庫”轉(zhuǎn)型，深度挖掘民生大數(shù)據(jù)潛能，依托數(shù)據(jù)研判找準(zhǔn)改革發(fā)力點(diǎn)，讓數(shù)據(jù)“富礦”成為超大城市現(xiàn)代化治理的強(qiáng)勁引擎。

接訴即辦是對(duì)“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的踐行。12345市民服務(wù)熱線解決的是群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，涵蓋城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、住房保障、農(nóng)村治理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等各個(gè)方面。要透過這扇窗口，進(jìn)一步總結(jié)和完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，持續(xù)加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

突出政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，推動(dòng)黨的組織和工作向小區(qū)、樓門、院落、管理網(wǎng)格等治理單元延伸，向業(yè)主委員會(huì)（物業(yè)管理委員會(huì)）、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織等治理主體覆蓋，引領(lǐng)基層各類組織在協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系中掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力。加強(qiáng)基層黨群服務(wù)中心建設(shè)，夯實(shí)基層黨建和基層治理實(shí)體支撐。

以賦能增效為重點(diǎn)鞏固吹哨報(bào)到工作機(jī)制，以群眾滿意為目標(biāo)完善接訴即辦工作機(jī)制，以源頭治理為導(dǎo)向健全主動(dòng)治理工作機(jī)制。統(tǒng)籌落實(shí)《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，提高“吹哨”精準(zhǔn)度，增強(qiáng)“報(bào)到”實(shí)效性，推動(dòng)“七有”“五性”監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）延伸。完善“每月一題”機(jī)制，聚焦群眾訴求集中的高頻、共性問題，加強(qiáng)季節(jié)性等問題的分析預(yù)判，推動(dòng)多方聯(lián)動(dòng)解決跨部門、跨區(qū)域問題。開展治理類街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）整治提升，在政策、項(xiàng)目和資源等方面給予支持。總結(jié)固化主動(dòng)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)接訴即辦與主動(dòng)治理有機(jī)銜接并持續(xù)向未訴先辦深化，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理“圍著基層轉(zhuǎn)”“大家商量著辦”等超大城市基層社會(huì)治理新范式。

增強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力。加快完善街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職責(zé)清單，完善基層政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)施服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、清單式管理。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）綜治中心實(shí)戰(zhàn)化平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)其與吹哨報(bào)到、接訴即辦和網(wǎng)格化服務(wù)管理體系有機(jī)銜接，健全基層社會(huì)心理服務(wù)體系，完善心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，建立社會(huì)心態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)。

用好民生大數(shù)據(jù)，提升基層治理精細(xì)化、智慧化水平，推廣智能感知等技術(shù)應(yīng)用，提升基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平。推動(dòng)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技與基層治理深度融合。充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，拓寬社會(huì)資本參與渠道，完善支持政策，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本參與基層治理活力，聯(lián)動(dòng)技術(shù)治理、數(shù)據(jù)治理、地方政府創(chuàng)新、政黨回應(yīng)等多個(gè)不同主題，推動(dòng)政治驅(qū)動(dòng)的技術(shù)、制度和政治三元互動(dòng)模式治理創(chuàng)新。

一定程度上可以說，以北京市創(chuàng)新實(shí)踐的“接訴即辦”“未訴先辦”為創(chuàng)新路徑方向，有效推進(jìn)中國超大城市現(xiàn)代化治理躍升新臺(tái)階。這場(chǎng)躍升，是現(xiàn)代城市治理中對(duì)以人民為中心理念的深刻實(shí)踐，是技術(shù)賦能的智慧政務(wù)和數(shù)字政府的整體重塑，是將黨組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為“先辦-即辦-速辦”新體系的治理動(dòng)能再造，是以高水平黨建引領(lǐng)基層高效能治理的成功探索。我們要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，突出抓基層、強(qiáng)基礎(chǔ)、固根本，把人民需要、人民訴求、人民滿意深度嵌入城市治理體系，以高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理奮力譜寫中國式現(xiàn)代化新篇章。

加快構(gòu)建中國城市學(xué)自主知識(shí)體系

當(dāng)前，中國擁有世界上數(shù)量最多的大城市和城市人口。在此背景下，傳統(tǒng)西方城市理論在闡釋中國城市發(fā)展規(guī)律、指導(dǎo)治理實(shí)踐時(shí)，日益顯露出其局限性和滯后性。以人民城市理念為指引加快構(gòu)建中國城市學(xué)自主知識(shí)體系，既是破解“西方中心主義”學(xué)術(shù)霸權(quán)的必然選擇，更是解碼中國式現(xiàn)代化城市發(fā)展道路的理論自覺、推動(dòng)我國城市學(xué)發(fā)展的必然選擇。這一知識(shí)體系的建構(gòu)，需立足馬克思主義城市理論的本土化創(chuàng)新，融合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)營城智慧，提煉當(dāng)代中國城市治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有主體性、原創(chuàng)性、系統(tǒng)性的理論范式。

重構(gòu)治理哲學(xué)。傳統(tǒng)公共行政理論將城市視為需要被規(guī)訓(xùn)的空間實(shí)體，治理活動(dòng)聚焦于秩序維護(hù)與效率提升，形成“供給創(chuàng)造需求”的路徑依賴。而需求驅(qū)動(dòng)范式則立足于“城市即人”的價(jià)值哲學(xué)，將治理視為滿足人的發(fā)展需求、實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值躍升的過程。這種轉(zhuǎn)向具有三重理論突破：一是主體性重構(gòu)，打破“政府—市民”的分立，市民從政策對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砉餐w的有機(jī)組成部分。借助哈貝馬斯交往行為理論構(gòu)建的協(xié)商治理框架，需求表達(dá)不再是單向度的利益申訴，而是通過制度化渠道轉(zhuǎn)化為治理議程的構(gòu)成要素。二是動(dòng)態(tài)性認(rèn)知，引入復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（CAS）理論，將城市視為持續(xù)演化的生命體。市民需求并非靜態(tài)存在，而是隨著技術(shù)變革、文化變遷、代際更替持續(xù)迭代。需求驅(qū)動(dòng)治理需要構(gòu)建具有自組織特性的響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理策略的動(dòng)態(tài)調(diào)適。三是價(jià)值性融合，超越功利主義與社群主義的對(duì)立，在個(gè)體訴求與公共價(jià)值的張力中尋求平衡。羅爾斯“差異原則”在治理場(chǎng)域的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)為通過算法模型優(yōu)化公共服務(wù)資源分配，既保障基礎(chǔ)服務(wù)的公平可及，又滿足個(gè)性化需求。

重塑制度體系。突破傳統(tǒng)科層制的制度剛性，構(gòu)建起具有彈性響應(yīng)能力的制度架構(gòu)。這種制度創(chuàng)新的核心在于建立需求傳導(dǎo)的“四重機(jī)制”：一是需求識(shí)別機(jī)制，通過數(shù)字孿生城市構(gòu)建全要素感知網(wǎng)絡(luò)，整合12345市民服務(wù)熱線、社交媒體、物聯(lián)網(wǎng)終端等多源數(shù)據(jù)，運(yùn)用自然語言處理（NLP）與情感分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)市民訴求的智能聚類與熱點(diǎn)預(yù)測(cè)。二是需求分級(jí)機(jī)制，引入公共政策優(yōu)先級(jí)模型，構(gòu)建需求“重要性—緊迫性—可行性”三維評(píng)估體系。將市民訴求劃分為基本生存需求、品質(zhì)提升需求、發(fā)展賦能需求等層級(jí)，對(duì)應(yīng)建立差異化的響應(yīng)策略。三是資源適配機(jī)制，創(chuàng)新“政策工具箱”模式，建立治理資源與需求類型的動(dòng)態(tài)匹配規(guī)則。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)需求，采用智能派單系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)投放，聚焦復(fù)雜性治理難題，設(shè)立治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室等開展政策沙盒測(cè)試。四是效能反饋機(jī)制，構(gòu)建全過程治理效能評(píng)估模型，將市民滿意度、需求解決率、政策迭代速度等指標(biāo)納入考核體系，通過區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理過程的全鏈追溯，確保需求、決策環(huán)節(jié)的可視化與可問責(zé)。

升級(jí)技術(shù)范式。數(shù)字技術(shù)賦能體現(xiàn)在三個(gè)維度：其一，需求感知的升維，城市感知體系從物理空間向數(shù)字空間延伸，通過5G、北斗、量子傳感等技術(shù)構(gòu)建起空天地一體化感知網(wǎng)絡(luò)。其二，需求解析的深化，城市大腦通過知識(shí)圖譜與深度學(xué)習(xí)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)需求信號(hào)的智能解析與歸因分析。其三，需求響應(yīng)的進(jìn)化，數(shù)字孿生技術(shù)推動(dòng)治理從后置響應(yīng)轉(zhuǎn)向前置干預(yù)。通過構(gòu)建城市復(fù)雜系統(tǒng)仿真模型，預(yù)測(cè)政策干預(yù)的需求演化軌跡。

重建治理秩序。城市文明的底層邏輯重構(gòu)體現(xiàn)在三個(gè)層面：其一，空間正義的重塑，通過參與式規(guī)劃打破資本主導(dǎo)的空間生產(chǎn)模式，使城市空間真正成為滿足人的發(fā)展需求的載體。其二，治理倫理的升華，在效率至上主義與技術(shù)工具理性的雙重困境中，需求驅(qū)動(dòng)范式確立了“技術(shù)向善”的價(jià)值準(zhǔn)則，確保技術(shù)賦能始終服務(wù)于人的尊嚴(yán)與權(quán)利。其三，文明形態(tài)的躍遷，超大城市現(xiàn)代化治理從功能主義階段邁向人本主義新形態(tài)。當(dāng)治理活動(dòng)真正以人的需求為原點(diǎn)，城市就超越了物理空間的物質(zhì)屬性，成為培育創(chuàng)新、激發(fā)潛能、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的文明場(chǎng)域。

當(dāng)西方城市理論在智能革命、氣候變化、社會(huì)撕裂等挑戰(zhàn)面前日益失語時(shí)，面向2035的中國城市學(xué)自主知識(shí)體系的建構(gòu)，不僅關(guān)乎我國在國際學(xué)術(shù)領(lǐng)域的話語權(quán)，更是對(duì)人類城市文明存續(xù)發(fā)展重大命題的回應(yīng)。從“城市讓生活更美好”到“人民城市為人民”，中國正以理論自覺開啟城市文明新紀(jì)元。

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The Chinese Paradigm for Modern Urban Governance of

Megacities Towards 2035

Lian Yuming

Abstract: Modern urban governance of megacities is a common challenge in the global urbanization process. The practice of modern urban governance in China's megacities is redefining the global urban science theoretical paradigm. The new model of modern urban governance represented by the "immediate responses to public complaints and requests" reform in Beijing, for instance, not only enriches the theoretical connotation of Foucault's "governance technique", but also achieves an academic elevation of Ostrom's "institutional analysis and development framework". On the new journey in the new era, China's modern urban governance of megacities should be guided by the concept of people-centric cities, take the addressing of urban maladies as the entry point, continuously promote the "artificial intelligence+" initiative, promote mutual empowerment between urban governance and urban development, deeply embed people's needs, people's demands, and people's satisfaction into the urban governance system, and promote the deepening and expansion of theoretical research on China's modern urban governance of megacities. Under such circumstances, it is especially important to accelerate the systematic construction of the disciplinary system, academic system, and discourse system, and build a Chinese independent knowledge system of urban studies that is rooted in the Chinese soil and leads the development trend.

Keywords: modern urban governance of megacities, immediate responses to public complaints and requests, urban studies, independent knowledge system

責(zé) 編∕肖晗題 美 編∕周群英