【摘要】中國城市的高質(zhì)量發(fā)展之路，需要產(chǎn)業(yè)升級和科技創(chuàng)新的持續(xù)驅(qū)動，更離不開空間治理體系和秩序的重構(gòu)，空間治理在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，目前實(shí)踐中空間治理滯后已在一定程度上制約著中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。站在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，應(yīng)從空間規(guī)律與價(jià)值的重新識別、空間供給配置邏輯的調(diào)整、空間利用管控體系的動態(tài)優(yōu)化、空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的高效搭建、空間政策設(shè)計(jì)的全面支撐等方面入手，進(jìn)行空間治理邏輯的系統(tǒng)變革，從而以空間治理創(chuàng)新助力中國城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】城市高質(zhì)量發(fā)展 城市轉(zhuǎn)型發(fā)展 空間規(guī)劃 空間治理創(chuàng)新 中國式現(xiàn)代化
【中圖分類號】TU98 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.002
【作者簡介】張京祥，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、博導(dǎo)，南京大學(xué)空間規(guī)劃研究中心主任。研究方向?yàn)槌鞘邪l(fā)展與規(guī)劃、城市與區(qū)域治理。主要著作有《城鎮(zhèn)群體空間組合》《西方城市規(guī)劃思想史綱》《全球化世紀(jì)的城市密集地區(qū)發(fā)展與規(guī)劃》《體制轉(zhuǎn)型與中國城市空間重構(gòu)》等。
引言
城市是人口聚集與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心載體，[1]推進(jìn)中國式現(xiàn)代化離不開城市的高質(zhì)量發(fā)展。縱觀人類文明進(jìn)程，城市始終承載著重要的功能，工業(yè)革命后更是成為經(jīng)濟(jì)、社會、文化等要素交匯融合、創(chuàng)新躍遷的中心場所。面對多輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的浪潮，許多全球性城市也曾出現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展式微、邊際投資效益衰減、要素配置效率降低、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展要求提升等現(xiàn)實(shí)問題。[2]進(jìn)入21世紀(jì)，眾多全球先導(dǎo)城市出現(xiàn)新一輪轉(zhuǎn)型熱潮，[3]通過經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、文化振興、生態(tài)提升和制度創(chuàng)新，以最大程度釋放和培育新的增長潛力已迫在眉睫。
改革開放以來，中國以平均每年新增城鎮(zhèn)人口近1700萬的規(guī)模及世界平均水平2.6倍的城鎮(zhèn)化增速，完成了人類歷史上規(guī)模最大、速度最快、周期最短的“壓縮城鎮(zhèn)化”過程。[4]在取得巨大發(fā)展成就的同時(shí)，中國城市發(fā)展也面臨著更加嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困境——傳統(tǒng)依賴土地財(cái)政的“增量外延”式發(fā)展模式難以為繼，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長滯緩、空間資源錯配、生態(tài)環(huán)境惡化、歷史文脈斷裂等問題積累并凸顯。黨的十八大以來，國家高度重視城市發(fā)展和轉(zhuǎn)型工作，2015年中央城市工作會議提出“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”，對城市轉(zhuǎn)型變革進(jìn)行了重要部署。隨后，國家系統(tǒng)性推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略、城市更新行動等。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，應(yīng)當(dāng)“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。
當(dāng)前，中國城市發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境與目標(biāo)取向發(fā)生顯著變化。然而，現(xiàn)有針對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的研究仍主要圍繞經(jīng)濟(jì)、社會、政治和資源等視角展開，缺乏對空間及空間治理的關(guān)注。不同于西方城市土地的私有化特性，我國實(shí)行城市土地國有制度，政府事實(shí)上掌控對空間這一關(guān)鍵資源的配置權(quán)，并將空間規(guī)劃、空間治理作為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工具，由此形成了超越西方城市發(fā)展模式的制度性優(yōu)勢?？梢姡鎸Ω哔|(zhì)量發(fā)展、中國式現(xiàn)代化等國家戰(zhàn)略目標(biāo)，空間治理對推動城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要作用。本文將在系統(tǒng)梳理改革開放以來中國城市轉(zhuǎn)型脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，聚焦中國城市空間發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境和主要問題，提出構(gòu)建與現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)的空間治理體系，從而以空間治理創(chuàng)新助力中國城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。
中國城市轉(zhuǎn)型總體脈絡(luò)及空間治理的關(guān)鍵作用
改革開放以來中國城市轉(zhuǎn)型脈絡(luò)及空間供給政策演進(jìn)。改革開放以來，中國城市在規(guī)模和格局上都經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)變：一方面，全國常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年末的17.92%提升至2023年末的66.16%，城市數(shù)量由1978年末的193個(gè)增加至2023年末的694個(gè)，2023年全國城市建成區(qū)面積突破6.4萬平方公里，城市的規(guī)模集聚效應(yīng)顯著；另一方面，城市綜合服務(wù)支撐能力及環(huán)境品質(zhì)得到明顯改善，2023年地級以上城市一般公共預(yù)算本級收入、一般公共預(yù)算支出分別占全國的32.3%和39.1%，全國有14個(gè)城市的地方一般公共預(yù)算收入超過千億元，城市人居環(huán)境、住房保障與服務(wù)質(zhì)量均取得長足進(jìn)步。簡要而言，改革開放后伴隨城市發(fā)展動力轉(zhuǎn)換和空間利用調(diào)整，城市轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了四個(gè)緊密關(guān)聯(lián)又各具特征的演進(jìn)階段（見圖1）。
一是城市動力的市場化轉(zhuǎn)向與土地空間拓展的起步階段（1978～1992年）。1978年第三次全國城市工作會議呼吁“為逐步把全國城市建設(shè)成為適應(yīng)四個(gè)現(xiàn)代化需要的社會主義的現(xiàn)代化城市而奮斗”，為中國城市發(fā)展的有序恢復(fù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此階段，城市發(fā)展動力逐步擺脫對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家工業(yè)化體系的路徑依賴，日益轉(zhuǎn)向市場化、開放化的要素配置。在土地空間演化方面，不僅用地規(guī)模得以增長，更突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家工業(yè)基地等有限的節(jié)點(diǎn)城市，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)催生出廣大中小城市。[5]在空間治理應(yīng)變方面，有序放開城市土地空間資源配置路徑，陸續(xù)頒布《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等相關(guān)法規(guī)條例，從制度設(shè)計(jì)和供給規(guī)則調(diào)整方面為土地要素市場化配置提供關(guān)鍵支撐。[6]
二是城市動力的全球化鏈接與土地空間拓展的加速階段（1993～2011年）。在冷戰(zhàn)結(jié)束、全球化興起，特別是2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，中國城市發(fā)展受到全球產(chǎn)業(yè)資源配置和國內(nèi)市場化需求的疊加驅(qū)動。在土地空間演化方面，此前“控制大城市規(guī)模，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針發(fā)生轉(zhuǎn)變，全國各地開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)蓬勃興起，東部沿海地區(qū)更是成為引領(lǐng)中國城市動力輸出與空間增長的排頭兵。在空間治理應(yīng)變方面，為控制城市快速擴(kuò)張、無序發(fā)展等現(xiàn)象，國家發(fā)布和實(shí)施了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一系列政策與法律，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格使用空間規(guī)劃工具，對當(dāng)時(shí)過熱的空間增長現(xiàn)象起到一定的管制作用。
三是城市動力的增值化趨同與土地空間拓展的調(diào)整階段（2012～2021年）。2008年全球金融危機(jī)后，對外，中國“制造大國＋貿(mào)易大國”模式面臨一定挑戰(zhàn)；對內(nèi)，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境緊約束、城市發(fā)展動力不足等問題逐漸暴露出來。在土地空間演化方面，中國城市迅速演化出投資撬動空間價(jià)值增值的新路徑，城市土地空間快速擴(kuò)張、房地產(chǎn)比重顯著提升；在空間治理應(yīng)變方面，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議、2015年中央城市工作會議提出“解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵”以及“五大統(tǒng)籌”等要求，并在空間治理方面著手推動空間規(guī)劃體系改革（構(gòu)建全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系）。這些舉措在一定程度上緩解了高房價(jià)、城市病等問題，提升了城市空間治理能力，但仍難以扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展對“增量擴(kuò)張”模式的慣性依賴。
四是城市動力的高質(zhì)量重塑與土地空間發(fā)展的重配階段（2022年至今）。2022年，黨的二十大報(bào)告提出“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”，開啟城市高質(zhì)量、內(nèi)涵式、更新型發(fā)展的階段。在土地空間演化方面，越來越多的先發(fā)城市認(rèn)識到土地空間的文化、生態(tài)和治理價(jià)值，[7]并轉(zhuǎn)向以存量提質(zhì)為主要特征的城市空間資源優(yōu)化配置，但仍有很多關(guān)鍵性問題亟待突破與解決；在空間治理應(yīng)變方面，“城市更新”行動上升為國家戰(zhàn)略并主導(dǎo)新的城市轉(zhuǎn)型實(shí)踐。
空間治理在中國城市轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵作用。自西方“社會空間統(tǒng)一體”理論提出以來，國際學(xué)術(shù)界已逐步認(rèn)識到空間在承載、推動城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的重要作用，并普遍將空間規(guī)劃及治理作為促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展與轉(zhuǎn)型的重要政策工具。[8]一方面，城市空間是經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技等要素相互作用的物質(zhì)載體和外在體現(xiàn)，其變化最易為人所感知；另一方面，可以通過用地規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等城市空間治理手段直觀影響各發(fā)展要素的集聚與流動，從而對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生正向激勵或負(fù)向阻礙作用。
然而，西方國家由于土地私有化特性及政府主動調(diào)控能力不足，空間規(guī)劃與治理難以發(fā)揮推動城市發(fā)展與轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略作用。中國實(shí)行城市土地國有的制度，政府通過對土地資源的有序投放和調(diào)配可直接干預(yù)城市發(fā)展。這種機(jī)制能夠確保中國城市發(fā)展一旦遭遇新挑戰(zhàn)，即可通過空間規(guī)劃與治理重塑發(fā)展路徑?？梢哉f，中國城市之所以能夠在較長時(shí)段內(nèi)持續(xù)增長，很大程度上是因?yàn)檎莆湛臻g這一不斷調(diào)整城市發(fā)展方向且可及時(shí)校準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型工具。因此，不少學(xué)者認(rèn)為，要理解中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須檢驗(yàn)城市空間的角色。[9]
總之，空間治理被作為重要的資源配置手段而深度嵌入我國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中（見圖2），其本質(zhì)是國家通過對空間資源的配置調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展動力轉(zhuǎn)型與能級躍遷。伴隨著市場化環(huán)境的不斷完善，地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的手段減少，而空間資源成為城市政府可以直接干預(yù)、有效組織城市發(fā)展的重要競爭元素。[10]當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在要素發(fā)生顯著變化時(shí)，地方政府往往可以通過空間治理的主動介入緩解城市空間利用的滯后性，推動城市空間利用與發(fā)展轉(zhuǎn)型“相向而行”。
轉(zhuǎn)型背景下中國城市空間發(fā)展的問題與挑戰(zhàn)
在創(chuàng)造舉世矚目“增長奇跡”的同時(shí)，中國城市發(fā)展也積累了一些深層次的空間結(jié)構(gòu)性問題。一方面，受全球化退潮、國際政治環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈壓縮、全球減碳減排等影響，加之資源約束、人口老齡化、消費(fèi)不足、內(nèi)需調(diào)整與產(chǎn)業(yè)鏈升級等國內(nèi)環(huán)境因素，空間增量擴(kuò)張已不再是城市發(fā)展的主要特征；另一方面，傳統(tǒng)土地空間資本投入-增值的“無限循環(huán)”被打破，以土地財(cái)政與債務(wù)擴(kuò)張為特征的經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼。當(dāng)前，中國城市處在新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，城市空間利用及其治理模式面臨著較大的轉(zhuǎn)型壓力?？傮w而言，中國城市空間發(fā)展模式、治理體系與新時(shí)代轉(zhuǎn)型發(fā)展需求之間存在著部分脫節(jié)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。
空間發(fā)展規(guī)律把握存在偏差。過去一段時(shí)間，我們將城市“規(guī)模擴(kuò)張”等同于“發(fā)展進(jìn)步”。在經(jīng)濟(jì)高速增長、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，全國建設(shè)用地供應(yīng)量居高不下，2010年新增建設(shè)用地40萬公頃，2011年增至58.8萬公頃，此后經(jīng)常出現(xiàn)每年70萬公頃左右的供應(yīng)規(guī)模。有的地方政府將城市空間資源作為支撐“增長主義”體系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要載體，以提升城市發(fā)展競爭能力。[11]各種融資平臺的成立對地方政府不斷增持土地資產(chǎn)提供支持，[12]并通過“土地財(cái)政”使土地空間實(shí)現(xiàn)資本運(yùn)作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國土地出讓收入為1.4萬億元（相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.1%），2021年達(dá)8.7萬億元（相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的7.6%），雖然隨后土地市場下行，但2023年仍有5.8萬億元（相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的5.3%）。
在這種工具主義價(jià)值觀的影響下，城市發(fā)展的多種需求被資本運(yùn)作為金融產(chǎn)品，并被“增長主義”發(fā)展體系所裹挾，導(dǎo)致對城市空間發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知偏差。城市空間治理偏重短期效益和政績工程，[13]加之資本運(yùn)作后各類城市發(fā)展行為都被施加不同程度的杠桿，政府空間調(diào)控行為所產(chǎn)生的正負(fù)面效用都被放大。
空間供給配置效能有待提升。受制于“增量擴(kuò)張”的發(fā)展定式，城市尚未突破傳統(tǒng)的空間要素供給配置模式，空間供給配置效能較低、需求響應(yīng)遲緩等問題愈發(fā)顯著。首先，面對全球化、科技變革以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不確定因素，一味強(qiáng)調(diào)“用途固定、邊界清晰”的空間供給邏輯，難以適應(yīng)城市對柔性化、彈性化空間供給的需求。比如，面對創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的多樣性和不確定性，以被動式合規(guī)性審查為基本形式的空間供給方式，難以協(xié)調(diào)剛性管控與彈性引導(dǎo)、“全覆蓋”要求與市場動態(tài)需求，將降低城市空間的整體效益和承載能力。[14]其次，受限于產(chǎn)權(quán)、制度、經(jīng)營模式等影響，城市空間治理難以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、市民等多方主體的深度協(xié)同參與。比如，目前城市更新中大量項(xiàng)目社會資本難以介入，影響空間要素的有效配置。最后，傳統(tǒng)的空間資源供給配置聚焦“經(jīng)濟(jì)增長”，一定程度上忽視對公共服務(wù)的高質(zhì)高效供給，難以滿足人民群眾對人本化、高品質(zhì)城市空間的追求。此外，規(guī)模巨大的城市存量空間資產(chǎn)迫使部分城市政府不得不通過“賣新償舊”填補(bǔ)支出漏洞，地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的壓力仍然嚴(yán)峻。
空間利用規(guī)范制度亟待調(diào)整。在中央政府“限制空間資源供給”和地方政府創(chuàng)設(shè)“土地發(fā)展權(quán)”的背景下，[15]目前對城市空間利用的規(guī)范仍延續(xù)著對“增量擴(kuò)張”時(shí)期的路徑依賴。一方面，相對單一的空間用途管制和剛性指標(biāo)體系難以適應(yīng)新發(fā)展階段的動態(tài)混合場景，空間規(guī)劃難以充分發(fā)揮其引領(lǐng)城市發(fā)展的作用。諸如土地混合利用、工業(yè)上樓、智造空間等新型空間形態(tài)在現(xiàn)行法規(guī)中缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)升級、項(xiàng)目審批與建設(shè)、用途轉(zhuǎn)換等均受到較大阻礙，新技術(shù)、新場景、新業(yè)態(tài)在落地時(shí)面臨“合規(guī)性挑戰(zhàn)”。另一方面，以土地發(fā)展權(quán)、地役權(quán)為核心的空間發(fā)展利益平衡機(jī)制尚未建立，影響空間配置與使用中的社會成本與公平正義，[16]也制約政府的行政效能和服務(wù)水平。
空間價(jià)值顯化機(jī)制仍需完善。目前中國城市空間的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍被低估，與存量更新相匹配的空間價(jià)值顯化、收益分配機(jī)制有待完善，城市空間的豐富價(jià)值尚未充分釋放。首先，城市空間價(jià)值的評估體系存在較強(qiáng)的“經(jīng)濟(jì)偏向”，空間價(jià)值被主要鎖定于經(jīng)濟(jì)維度，往往取決于以可達(dá)性、規(guī)模效應(yīng)等為核心的“土地經(jīng)濟(jì)”，而對空間的文化、社會、生態(tài)等方面價(jià)值的體現(xiàn)不足。其次，對城市空間缺乏“規(guī)劃-建設(shè)-運(yùn)營”的全生命周期管理，空間利用易陷入“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重建設(shè)、輕管理”的同質(zhì)化怪圈。從城市長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，增量發(fā)展階段快速形成的大規(guī)?？臻g資產(chǎn)中，很多都會轉(zhuǎn)化為負(fù)債和成本，[17]缺乏相應(yīng)的成本回收和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將使城市政府陷入財(cái)務(wù)陷阱之中。最后，包括生態(tài)資源在內(nèi)的空間產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚不健全，一定程度上存在存量空間產(chǎn)權(quán)碎片化、投資環(huán)境不透明、資產(chǎn)收益路徑不明確等問題，部分城市空間價(jià)值收益分配原則模糊、權(quán)責(zé)不清、方式單一，且缺乏持續(xù)性收益分配機(jī)制，限制了政府、市場、社會協(xié)同治理。
面向城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展需求的空間治理體系創(chuàng)新
認(rèn)知深化：空間規(guī)律與價(jià)值的重新識別。人們對城市空間發(fā)展規(guī)律與價(jià)值的認(rèn)知?dú)v程，實(shí)質(zhì)上就是對人地關(guān)系理解的螺旋式深化過程，[18]是對整個(gè)社會技術(shù)革新、文明演進(jìn)、價(jià)值變革的深刻反映。從早期的功能主義、人文主義、生態(tài)主義等，到如今的創(chuàng)新城市、智慧城市、人民城市等，城市發(fā)展理念的每一次調(diào)整與轉(zhuǎn)型，都是對上一階段城市發(fā)展問題與挑戰(zhàn)的回應(yīng)，并集中反映在城市空間建設(shè)上。
2015年的中央城市工作會議指出，城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，有其自身規(guī)律，必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。對城市空間規(guī)律與價(jià)值的重新判斷，既是把握城市發(fā)展規(guī)律的必然要求，也是應(yīng)對城市內(nèi)外復(fù)雜挑戰(zhàn)的主動作為，更是突破“土地財(cái)政”路徑依賴的重要前提。一方面，應(yīng)當(dāng)改變“增長”即“發(fā)展”的思維模式。加強(qiáng)對城市空間演化的規(guī)律性研究，認(rèn)識到增長與衰退是城市空間發(fā)展的客觀規(guī)律，與之相關(guān)的空間治理也是復(fù)雜的過程，[19]其目的是促進(jìn)城市空間高質(zhì)高效供給、資源要素優(yōu)化配置。另一方面，應(yīng)當(dāng)超越城市空間單一的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，關(guān)注其文化、生態(tài)和治理價(jià)值。推動城市空間開發(fā)的目的由支撐規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提供融資資金，轉(zhuǎn)向支撐科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保育、文化包容、治理創(chuàng)新等。此外，應(yīng)當(dāng)做好國際城市發(fā)展與規(guī)劃先進(jìn)理念的本土化轉(zhuǎn)譯工作，總結(jié)歸納與之相關(guān)的空間治理觀念和路徑，并基于中國國情和體制機(jī)制環(huán)境進(jìn)行有選擇地使用與改造，努力探索中國城市空間的發(fā)展規(guī)律與價(jià)值體系。
需求適配：空間要素供給配置邏輯的調(diào)整?？臻g的高效供給與配置不僅是實(shí)現(xiàn)資本積累、產(chǎn)業(yè)升級的重要支撐，還是國家現(xiàn)代化治理能力在空間層面的直觀體現(xiàn)。面對外部環(huán)境、內(nèi)部要素的不斷變化，城市經(jīng)濟(jì)社會活動必然對空間產(chǎn)生不同的需求，城市高質(zhì)量發(fā)展需要在區(qū)域乃至全球競合中提供具有較高競爭力與適配性的空間供給。[20]
因而，如何適應(yīng)發(fā)展環(huán)境的不確定性是城市空間實(shí)現(xiàn)高效供給的關(guān)鍵。一方面，要構(gòu)建更加靈活、精準(zhǔn)、安全可靠的空間供給機(jī)制。廣泛開展空間組織、空間營建等方面的供給與治理實(shí)踐，通過空間預(yù)留、混合利用、用途轉(zhuǎn)換和土地溢價(jià)讓利等手段，提供面向需求、成本可控、選擇豐富的空間，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的諸多需求。比如，推動城市水平方向的用地性質(zhì)混合、垂直方向的建筑功能混合以及二者的靈活組合，形成“工業(yè)-商業(yè)混合建筑”“工業(yè)-文創(chuàng)混合區(qū)”“新型工業(yè)混合空間”等靈活的用地結(jié)構(gòu)。另一方面，創(chuàng)新多方主體協(xié)同參與的空間“共建共治共享”合作模式。通過制定優(yōu)惠政策、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，鼓勵各類建設(shè)投資主體參與城市空間供給，減輕政府公共財(cái)政壓力、提升空間供給效率和盈利能力。鼓勵基層探索空間供給模式創(chuàng)新，促進(jìn)城市空間的可持續(xù)再生。此外，要重視人本化、高品質(zhì)的城市空間供給。以完備的基礎(chǔ)設(shè)施、便利的生活環(huán)境、美化的空間環(huán)境及良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，為城市人群提供面向未來需求的高品質(zhì)空間。
靈活彈性：空間利用管控體系的動態(tài)優(yōu)化。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立與完善，對城市空間的利用管控進(jìn)入高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的階段。當(dāng)前，越來越多的城市進(jìn)入存量更新階段，城市發(fā)展的核心資源從新增建設(shè)用地逐步轉(zhuǎn)向存量土地及空間資源，[21]而此前嚴(yán)謹(jǐn)?shù)燥@僵化的規(guī)劃管控，難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和精細(xì)化治理的多重目標(biāo)，[22]這要求調(diào)整完善城市空間的利用管理機(jī)制。
為適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、人群結(jié)構(gòu)更新等新需求，亟須構(gòu)建靈活彈性的空間利用規(guī)范體系。一方面，要制定更具兼容性、靈活性的空間利用管控標(biāo)準(zhǔn)。通過建立彈性的空間規(guī)范指標(biāo)體系、用途轉(zhuǎn)換機(jī)制和土地出讓政策等，探索空間靈活開發(fā)、復(fù)合利用的新模式、新途徑和新規(guī)則，保障新技術(shù)、新場景和新業(yè)態(tài)的有效落地。另一方面，要突破傳統(tǒng)空間功能管制方式及配套政策體系的限制，加強(qiáng)空間規(guī)劃前端的彈性釋放，搭建涵蓋規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批與建設(shè)、運(yùn)營管理等多個(gè)環(huán)節(jié)的空間利用規(guī)范制度體系。此外，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建自上而下與自下而上相結(jié)合的空間發(fā)展利益平衡機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以公共利益最大化為核心，做好空間資源統(tǒng)籌與市場差異化配置、統(tǒng)一管控與因地制宜之間的有效銜接。
資產(chǎn)運(yùn)營：空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的高效搭建。中國城市經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新的階段，土地空間增長動力減退，通過增量空間獲取增量價(jià)值的傳統(tǒng)路徑難以持續(xù)，亟須精準(zhǔn)認(rèn)知、深度挖掘存量空間的價(jià)值，并搭建起一套行之有效的空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一方面，要將“城市更新行動”作為推動城市發(fā)展再次步入良性運(yùn)行軌道的關(guān)鍵舉措。面對中國城市發(fā)展從狹義的土地再開發(fā)、拆舊建新，走向漸進(jìn)式更新、提升人居環(huán)境、精細(xì)化治理的新趨向，未來城市空間治理的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是落實(shí)城市可持續(xù)更新戰(zhàn)略，充分釋放城市空間的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的價(jià)值，推動城市空間價(jià)值再生和治理范式重塑。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立起“規(guī)劃-建設(shè)-運(yùn)營”全流程、可持續(xù)的城市空間“資產(chǎn)觀”。面對部分城市出現(xiàn)的融資不規(guī)范、可持續(xù)經(jīng)營缺乏、地方債激增等現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)加快推動城市發(fā)展從“創(chuàng)造資產(chǎn)”向“可持續(xù)資產(chǎn)運(yùn)營”“創(chuàng)造現(xiàn)金流”的理念轉(zhuǎn)變，建立起包含產(chǎn)權(quán)配置模式、資產(chǎn)收益路徑、投資政策環(huán)境等在內(nèi)的空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)和分配機(jī)制。此外，應(yīng)當(dāng)建立城市空間生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系和平臺。扭轉(zhuǎn)過去將生態(tài)保護(hù)、低碳建設(shè)等單純視作沉沒成本的傳統(tǒng)觀念，從保值增值、價(jià)值核算、市場交易、政策保障等方面建立一整套生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。
制度保障：空間政策設(shè)計(jì)的全面系統(tǒng)支撐。面向中國城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，需要構(gòu)建與之匹配的政策支撐體系，為實(shí)現(xiàn)空間資源的科學(xué)合理配置與可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。首先，加快推動適應(yīng)存量空間提質(zhì)增效需求的規(guī)劃、稅收、金融、法律等基礎(chǔ)性制度變革，積極探索差異化的規(guī)劃與土地政策。目前，國家有關(guān)部門已針對“一老一小”設(shè)施改造、低效用地再開發(fā)、土地復(fù)合利用等諸多方面展開政策創(chuàng)新試點(diǎn)，北京、上海、深圳等先發(fā)城市已出臺一批具有引領(lǐng)性的地方政策指引性文件，應(yīng)進(jìn)一步完善并逐步向全國推廣。其次，要加強(qiáng)城市空間治理的跨部門組織與政策集成，構(gòu)建面向國土空間全域、上下銜接的規(guī)劃傳導(dǎo)和協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)、規(guī)劃審批、項(xiàng)目實(shí)施等政策工具的有效銜接。最后，要構(gòu)建“政府-市場-社會”共同參與的協(xié)同治理政策體系，調(diào)動各方參與空間治理的積極性，充分發(fā)揮“有為政府”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用、“有效市場”的要素配置作用，助力城市空間系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。
結(jié)語
面對國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境的深刻變化，中國城市過去一段時(shí)間的“增長主義”發(fā)展模式正逐步走向終結(jié)，[23]此前作為城鎮(zhèn)化主要驅(qū)動力的“土地財(cái)政”難以為繼。近年來，國家大力推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，伴隨新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興、城市更新等相關(guān)戰(zhàn)略的實(shí)施，城市空間發(fā)展面臨的問題得到一定程度的緩解，但當(dāng)前規(guī)模巨大的空間存量資產(chǎn)仍然是影響城市高質(zhì)量發(fā)展的桎梏，必須推動城市空間治理體系和邏輯的系統(tǒng)變革。
城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不能簡單照搬西方經(jīng)驗(yàn)，必須從中國城市發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，走出一條具有中國特色的城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展之路。站在新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，中國城市空間治理應(yīng)從空間規(guī)律與價(jià)值的重新識別、空間供給配置邏輯的調(diào)整、空間利用規(guī)范體系的動態(tài)優(yōu)化、空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的高效搭建、空間政策設(shè)計(jì)的全面支撐等方面入手，構(gòu)建面向城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型需求的空間治理創(chuàng)新體系。隨著城市空間治理體系現(xiàn)代化程度的不斷提升，中國也必將以更富創(chuàng)造力的姿態(tài)，為廣大發(fā)展中國家貢獻(xiàn)城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的“中國方案”。
（本文系2024年國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力與機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：24&ZD148）
注釋
[1]鄧智團(tuán)、郭紅星：《人文經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》，2024年第12期。
[2]耿佳、趙民：《論特大城市突破路徑依賴、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展之路——對深圳、廣州及天津的比較研究》，《城市規(guī)劃》，2018年第3期。
[3]張庭偉：《全球轉(zhuǎn)型時(shí)期的城市對策》，《城市規(guī)劃》，2009年第5期。
[4]張京祥、羅震東：《中國當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃思潮》，南京：東南大學(xué)出版社，2013年。
[5]崔功豪、馬潤潮：《中國自下而上城市化的發(fā)展及其機(jī)制》，《地理學(xué)報(bào)》，1999年第2期；寧越敏：《新城市化進(jìn)程——90年代中國城市化動力機(jī)制和特點(diǎn)探討》，《地理學(xué)報(bào)》，1998年第5期。
[6]張庭偉：《1990年代中國城市空間結(jié)構(gòu)的變化及其動力機(jī)制》，《城市規(guī)劃》，2001年第7期。
[7]朱從謀、王珂、張晶等：《國土空間治理內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑——基于“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價(jià)值”視角》，《中國土地科學(xué)》，2022年第2期。
[8]唐子來、王蘭：《城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃與機(jī)制：國際經(jīng)驗(yàn)思考》，《國際城市規(guī)劃》，2013年第6期；王蘭：《紐約城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與多元規(guī)劃》，《國際城市規(guī)劃》，2013年第6期；田莉、桑勁、鄧文靜：《轉(zhuǎn)型視角下的倫敦城市發(fā)展與城市規(guī)劃》，《國際城市規(guī)劃》，2013年第6期；林蘭：《德國漢堡城市轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)-空間-制度協(xié)同演化研究》，《世界地理研究》，2016年第4期。
[9]吳縛龍：《超越漸進(jìn)主義：中國的城市革命與崛起的城市》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2008年第1期。
[10]張京祥、殷潔、羅小龍：《地方政府企業(yè)化主導(dǎo)下的城市空間發(fā)展與演化研究》，《人文地理》，2006年第4期。
[11]陸銘：《建設(shè)用地使用權(quán)跨區(qū)域再配置：中國經(jīng)濟(jì)增長的新動力》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2011年第1期；楊繼東、楊其靜：《保增長壓力、刺激計(jì)劃與工業(yè)用地出讓》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2016年第1期。
[12]范劍勇、莫家偉：《地方債務(wù)、土地市場與地區(qū)工業(yè)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2014年第1期。
[13]陳洪連、李慧玲：《我國城市空間治理的現(xiàn)實(shí)困境與邏輯進(jìn)路——基于都市馬克思主義學(xué)派空間正義理論的分析》，《東岳論叢》，2022年第3期。
[14]張京祥、唐爽、何鶴鳴：《面向創(chuàng)新需求的城市空間供給與治理創(chuàng)新》，《城市規(guī)劃》，2021年第1期；劉宇舒、王振宇、楊新海：《“雙循環(huán)”新格局下城市空間供給與治理策略》，《規(guī)劃師》，2021年第11期。
[15][21]周琳：《存量時(shí)代城鎮(zhèn)空間用途管制的制度轉(zhuǎn)型邏輯》，《城市規(guī)劃》，2022年第7期。
[16]何明?。骸秶量臻g用途管制的特征、模式與制度體系》，《規(guī)劃師》，2020年第11期。
[17]趙燕菁：《城市化2.0與規(guī)劃轉(zhuǎn)型——一個(gè)兩階段模型的解釋》，《城市規(guī)劃》，2017年第3期。
[18]郭文：《空間認(rèn)同：城市空間研究轉(zhuǎn)向中的知識前沿、趨勢與啟發(fā)》，《地理科學(xué)》，2019年第4期。
[19]林靖杰、張京祥：《北京城市空間增長-收縮并存的特征與機(jī)制》，《城市規(guī)劃》，2023年第11期。
[20]方辰昊、趙民：《城市規(guī)劃視域的“空間供需”理論框架及研究意義》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2023年第1期。
[22]唐爽、張京祥：《面向彈性治理的城市留白空間系統(tǒng)管控研究——基于中國和新加坡的比較》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2023年第5期。
[23]張京祥、馮燦芳、陳浩：《城市收縮的國際研究與中國本土化探索》，《國際城市規(guī)劃》，2017年第5期。
Promoting High-Quality Transformation and Development
of Chinese Cities Through Spatial Governance Innovation
Zhang Jingxiang
Abstract: The path of high-quality development for Chinese cities requires not only the continuous drive of industrial upgrading and technological innovation, but also the reconstruction of the spatial governance system and order. Space and its governance play a crucial role in the high-quality transformation and development of Chinese cities. However, the lagging behind of spatial governance in current practice has, to a certain extent, constrained the transformation and development of Chinese cities. Standing at a critical juncture of development, we should start from aspects such as the re-identification of spatial laws and values, the adjustment of spatial supply and allocation logic, the dynamic optimization of spatial utilization control systems, the efficient establishment of spatial value realization mechanisms, and the comprehensive support of spatial policy design, undertake systemic changes in the logic of spatial governance, in order to promote the high-quality transformation and development of Chinese cities through spatial governance innovation.
Keywords: high-quality urban development, urban transformation and development, spatial planning, spatial governance innovation, Chinese modernization
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕周群英
