【摘要】法治是智慧城市現(xiàn)代化治理的基本方式和實現(xiàn)“人民城市為人民”的根本保障，推動智慧城市法治現(xiàn)代化建設對國家治理現(xiàn)代化具有深遠意義。當前，智慧城市面臨地方立法供給不足、條塊關系模式制約治理效能、技術之治存在失控風險，以及城市特殊群體面臨數(shù)字鴻溝等問題，應遵循智慧城市法治現(xiàn)代化建設的法治邏輯、技術邏輯、治理邏輯和價值邏輯，構建包容性的協(xié)同治理法治模式。我國需優(yōu)化立法供給體系，提升地方立法能力和協(xié)同性，以多方協(xié)同提升治理效能，強化技術可追溯與還原機制，堅持以人為本，增強公共服務均衡性和可及性。此外，應在人類命運共同體理念下統(tǒng)籌國內與涉外法治，進一步提升智慧城市法治領域對外開放水平，推動構建包容開放的世界智慧城市治理格局。
【關鍵詞】智慧城市 法治 中國式現(xiàn)代化 包容性 世界性
【中圖分類號】 DF02/TU984 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.004
【作者簡介】袁達松，北京師范大學法學院教授、博導。研究方向為經濟法學、數(shù)字法治。主要著作有《包容性法治論》、《金融穩(wěn)定法論》、《走向包容性的法治國家建設》（論文）、《包容性的地方法治一體建設》（論文）、《數(shù)字經濟規(guī)則和治理體系的包容性構建》（論文）等。
引言
黨的二十大報告指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”[1]
智慧城市概念的前身是數(shù)字城市。數(shù)字城市實質上是國家信息化在一個城市的具體體現(xiàn)，早在1999年，我國就開始城市信息化建設，以城市電子政務為起點，建設了覆蓋廣泛的城市級數(shù)字化技術應用平臺。[2]隨著人工智能等數(shù)字技術的發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化進程的推進，智慧城市建設成為推進中國式現(xiàn)代化的重要內容。2024年4月22日至24日，習近平總書記在重慶考察時強調：“加快智慧城市建設步伐，構建城市運行和治理智能中樞，建立健全‘大綜合一體化’城市綜合治理體制機制，讓城市治理更智能、更高效、更精準”。[3]
智慧城市是隨著技術進步而不斷發(fā)展的概念。美國智慧城市理事會將智慧城市定義為“使用信息和通信技術（ICT）來提高其適居性（livability）、宜業(yè)性（workability）和可持續(xù)性發(fā)展（sustainability）”[4]。智慧城市的內涵是以一種更智慧的方法，通過以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等為核心的數(shù)字技術，改變政府、企業(yè)和公民相互交往的方式，通過多方主體協(xié)同參與，實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化和包容性發(fā)展。
早期的數(shù)字城市建設側重數(shù)字技術層面的實現(xiàn)，而“智慧城市”面向應用和服務，與物理城市融為一體。[5]智慧城市建設，不僅實現(xiàn)了物理世界和數(shù)字世界的相互映射、協(xié)同交互，還重新塑造了城市的治理模式和城市主體的權利義務互動，與法治現(xiàn)代化緊密相連。
智慧城市法治現(xiàn)代化建設的價值意蘊
法治現(xiàn)代化是智慧城市的應有之義。法治是國家治理的基本方式和文明指征，推進國家治理現(xiàn)代化內在要求推進法治現(xiàn)代化，唯有現(xiàn)代化的法治才能更好地適應現(xiàn)代化的國家治理。[6]智慧城市的本質是數(shù)字技術深度嵌入城市治理與公共服務的過程，其發(fā)展必然要求與之適配的規(guī)則體系。法治現(xiàn)代化在該語境下并非外部約束，而是融入智慧城市秩序的核心要件。從法理層面看，技術的工具理性若缺乏價值理性引導，將導致權力運行失范與權利保障缺失。法治通過提供穩(wěn)定、可預期的規(guī)范框架，為數(shù)據(jù)流動、算法決策、系統(tǒng)互聯(lián)等技術應用設定合法邊界，確保技術演進方向符合社會公共利益。尤其在現(xiàn)代風險社會理論視域下，智慧城市具有高度復雜性與技術不確定性，亟須通過軟法與硬法相結合的規(guī)則設計防范和化解系統(tǒng)性風險。更深層次而言，法治現(xiàn)代化蘊含的良法善治原則，要求智慧城市建設超越技治主義路線，將公平正義、保障人權、權力制約等核心法律價值厚植于技術架構之中，實現(xiàn)技術賦能與數(shù)字正義有機結合。因此，法治不僅是智慧城市運行的制度基礎，更是其獲得社會認同、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的合法性源泉。
法治是智慧城市現(xiàn)代化治理的基本方式。智慧城市治理現(xiàn)代化意味著治理模式從傳統(tǒng)科層管理向多方協(xié)同、數(shù)據(jù)驅動轉型，而法治手段為其提供了方法論支撐。其核心作用體現(xiàn)在以下三個方面。
法治確立形式理性權威。智慧治理依賴跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)收集處理與業(yè)務協(xié)同，但行政系統(tǒng)的碎片化與部門本位主義一定程度上阻礙協(xié)同效能。法治通過制定統(tǒng)一的行為規(guī)范與權責清單，以法律規(guī)則的普遍性、強制性打破行政壁壘，為治理體系提供制度性整合的契機，使分散的治理資源凝聚為包容性、系統(tǒng)性的治理框架。
法治構建程序正義保障。程序法治本身蘊含公平和正義的價值，任何權利的真正實現(xiàn)都必須以正當?shù)姆沙绦蜃鳛楸Ｕ?。[7]同理，當技術深度介入公共決策，決策程序的可追溯、可還原、可歸責成為其正當性的基石。智慧城市現(xiàn)代化治理的程序應當依法構建，以實現(xiàn)程序正義。法治要求建立程序性制約機制，確保技術權力的運行符合正當程序原則，防止以“技術黑箱”為名侵犯公眾知情權與參與權。
法治塑造多方共治格局。社會治理若要更好地激活各主體活力，須以良法善治推動多方主體協(xié)同共治，即構建包容性法治。其包容性主要體現(xiàn)為對多方主體協(xié)同共治的規(guī)范，而法治不僅指依照國家立法辦事，還包括更廣泛的實踐意義，如尊重公序良俗、鄉(xiāng)規(guī)民約，以及企事業(yè)社團法人和行業(yè)組織的自治章程。[8]治理現(xiàn)代化要求政府、市場、社會等多方主體在權責明晰的基礎上協(xié)同互動。法治通過授權確認非政府主體的治理權力（利），為多方主體提供穩(wěn)定的權力（利）來源和制度預期。在此意義上，法治現(xiàn)代化不僅是治理工具的創(chuàng)新，更是治理范式從單向管控向法治框架下多方共治轉型的本質要求，其通過規(guī)則之治實現(xiàn)治理效能的制度化提升。
法治是實現(xiàn)“人民城市為人民”的根本保障。“人民性”作為城市發(fā)展的核心價值取向，在智慧城市語境下面臨技術異化與數(shù)字鴻溝的新挑戰(zhàn)。法治現(xiàn)代化通過制度化路徑，將抽象的人民主權理念，轉化為具體可感的權利保障與價值實現(xiàn)機制。
奠定技術平權的制度根基。智慧技術的普惠性依賴法律對基本權利的剛性保障。法治通過確認和細化公民的數(shù)字接入權、數(shù)據(jù)自決權、算法拒絕權等新型權利，設定政府與企業(yè)的對應義務，為縮小數(shù)字鴻溝、防范技術性歧視提供解決方案。其核心在于確保技術進步不以犧牲特定群體的生存權、發(fā)展權為代價，使智慧發(fā)展成果惠及全體市民。
完善全過程人民民主的實現(xiàn)通道。“人民城市”理念強調市民不僅是服務的接受者，也是治理的參與者。法治通過程序性設計將公眾參與納入智慧城市治理流程，使公眾意志能夠依法參與決策，進一步拓展公共商談空間，防止數(shù)字技術過度擴張侵蝕公共利益。
確立發(fā)展成果的公平分配機制。智慧城市創(chuàng)造的數(shù)據(jù)紅利與效率價值存在被資本壟斷或權力獨占的風險。法治通過構建數(shù)據(jù)產權制度、公共數(shù)據(jù)開放利用規(guī)則及反壟斷監(jiān)管框架，在保障創(chuàng)新活力的前提下，將技術發(fā)展紅利導向改善公共服務與增進民生福祉，確保智慧化轉型服務于共同富裕。法治為將“人民性”價值轉化為可主張、可救濟、可共享的實質性權利提供根本制度保障，使智慧城市成為市民全面發(fā)展的空間載體。
智慧城市法治現(xiàn)代化建設面臨的挑戰(zhàn)
地方立法供給不足。智慧城市的先行先試主要依托地方實踐探索，但現(xiàn)階段地方立法能力滯后于技術創(chuàng)新速度，其困境體現(xiàn)為以下三個方面。
地方立法權限的有限性與城市復雜治理需求的矛盾。智慧城市涉及的數(shù)據(jù)權屬、算法監(jiān)管等核心問題屬于中央立法保留事項，地方僅能在有限領域制定細則，導致部分新興、復雜場景處于無法可依狀態(tài)。地方因立法權限不足，難以針對具體問題制定相應規(guī)則、作出有效規(guī)制。
立法前瞻性不足與技術迭代加速的矛盾。相較于經濟社會發(fā)展變化速度，行政機關主導的立法模式在新的經濟社會條件下，顯現(xiàn)出一定程度的不適應，法律滯后性問題較為突出。[9]地方立法多采用“問題回應”模式，針對已出現(xiàn)的數(shù)字風險進行修補，但缺乏對日新月異的人工智能技術設計預見性制度的能力。立法滯后往往使地方智慧城市建設陷入“技術先行、規(guī)則追認”的被動局面，無形中放大了制度性風險。
地方之間法治協(xié)同的矛盾。智慧城市建設并非單一城市的發(fā)展任務，而是具有區(qū)域性、統(tǒng)一性的協(xié)調要求。地方性法規(guī)層級較低，且適用地域范圍有限，若不加強地方立法之間的協(xié)調統(tǒng)一，可能限制區(qū)域市場發(fā)展，影響市場統(tǒng)一性和公平競爭。[10]智慧城市的區(qū)位特性要求數(shù)據(jù)實現(xiàn)跨區(qū)域流通與標準統(tǒng)一，但若地方立法缺乏法治協(xié)同，將引發(fā)規(guī)則沖突。區(qū)域間、城市間的法治現(xiàn)代化建設差異，可能阻礙技術協(xié)同效能釋放。上述問題本質是地方立法在權限、能力、協(xié)同三個維度難以適配智慧城市的創(chuàng)新節(jié)奏，導致法治保障的驅動力量無法有效釋放。
條塊關系模式制約治理效能。條塊關系是中國政府間關系的基礎模式，深刻影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。分級授權下的職責同構，是形成現(xiàn)行條塊關系模式的主要機制。[11]傳統(tǒng)行政管理的“條塊分割”特征與智慧城市所需的“系統(tǒng)集成”治理范式存在沖突。
在縱向維度，中央垂直管理部門與地方政府存在權責交叉問題。部分項目需打破層級壁壘，但缺乏法律授權的協(xié)同機制，導致“上級系統(tǒng)難落地，地方平臺難接入”的治理僵局。在橫向維度，部門間“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象源于法定職責壁壘。如環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)與交通調度數(shù)據(jù)可協(xié)同用于優(yōu)化城市擁堵，但因環(huán)境監(jiān)測保護與道路交通安全分屬不同執(zhí)法體系，數(shù)據(jù)共享缺乏強制法律依據(jù)，數(shù)據(jù)協(xié)同主要依賴上級協(xié)調和部門協(xié)商。
條塊關系模式對于治理效能的結構性限制在于，科層制強調分工負責與風險隔離，而智慧治理要求城市治理能力實現(xiàn)系統(tǒng)集成。當前，智慧城市治理體系尚未重構政府部門間的數(shù)字權責，如現(xiàn)行規(guī)則對跨部門算法決策失誤的責任認定及豁免缺乏明確規(guī)定，可能導致行政主體在實施具體行政行為過程中產生規(guī)避責任的傾向。因此，條塊關系模式成為智慧城市治理效能最大化的制度性障礙。
技術之治存在失控風險。技術有其自然屬性與某種程度的自主性，人類理性存在局限性，對技術應用后果往往難以完全預知，或需要逐步認知，這決定了人類對技術的控制是相對的，有條件的。[12]智慧城市依賴算法決策與自動化系統(tǒng)，其治理在一定程度上可以稱為“技術之治”。在技術進步的同時，需警惕技術權力的法律規(guī)制缺位問題。
在公權力層面，“城市大腦”等城市治理數(shù)字化平臺通過數(shù)據(jù)整合，在信息采集和處理能力方面優(yōu)于傳統(tǒng)行政部門，但其調度、決策過程通常被納入行政部門的內部控制流程，缺乏更為詳盡的法律授權與法定程序約束。
在市場層面，企業(yè)借助技術優(yōu)勢重構權力格局。算法深度參與城市治理可能引發(fā)公眾擔憂——在警務、交通、應急響應等傳統(tǒng)國家職能領域，公眾更傾向于敏感數(shù)據(jù)由公權力掌控。然而，智慧城市的治理架構依賴公私合作模式，掌握數(shù)據(jù)控制權與分析權的企業(yè)，正逐漸成為治理核心。[13]以地圖軟件為例，其掌握城市實時交通數(shù)據(jù)后，既能影響政府路網(wǎng)規(guī)劃決策，又能對用戶實施動態(tài)定價?，F(xiàn)行《中華人民共和國反壟斷法》主要聚焦經濟壟斷行為，對“技術權力壟斷”缺乏有效識別和制約手段。
在倫理層面，如何形成社會普遍倫理共識并將其嵌入治理實踐，仍需持續(xù)探索。盡管技術倫理方面的研究和實踐成果豐碩，但距離達成社會層面的普遍共識仍有很長一段路要走。此外，技術自主性對傳統(tǒng)法律歸責體系造成一定沖擊。傳統(tǒng)過錯責任原則難以應對技術系統(tǒng)的非意圖性損害，而現(xiàn)行法律尚未建立針對“技術中介責任”的特殊歸責框架。法治的權力制衡功能與正義價值，未來可能面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。
城市特殊群體面臨數(shù)字鴻溝。中國式現(xiàn)代化的本質是人的現(xiàn)代化，智慧城市的法治現(xiàn)代化必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。當前，在智慧城市建設與發(fā)展中，城市特殊群體在物理接入、能力獲取以及權利救濟層面面臨“掉隊”風險，數(shù)字鴻溝問題日益凸顯。
物理接入層面，基礎數(shù)字設施服務的立法供給存在結構性缺陷。老年人、殘障人士、低收入群體因智能設備匱乏或網(wǎng)絡覆蓋不足，一定程度上被阻隔在電子政務、在線醫(yī)療等公共服務數(shù)字化體系之外。盡管《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設法》確立了“平等、充分、便捷地參與和融入社會生活”的原則，并圍繞設施建設、信息交流和社會服務設置強制性規(guī)范和任意性規(guī)范，但總體來看覆蓋范圍不夠全面具體、保障方式缺乏配套手段、法律責任較為單一，難以充分嵌入數(shù)字時代治理邏輯，未對政府兜底保障義務設定全面性、強制性法定責任條款。
能力獲取層面，數(shù)字素養(yǎng)差異帶來“權利能力不平等”問題。法律賦予公民數(shù)據(jù)查詢權、算法拒絕權等新型數(shù)字權利，但未配套建立普惠性技能培訓制度。針對這種權利與能力的割裂問題尚未形成完善的解決方案，與法治現(xiàn)代化的實質平等要求相悖。
權利救濟層面，技術壁壘、信息壁壘阻隔司法救濟通道。當遭遇算法侵權時，特殊群體因缺乏信息獲取能力、技術舉證能力，難以主動啟動司法救濟程序。現(xiàn)行訴訟法未將數(shù)字弱勢群體納入法律援助范圍，亦未建立技術事實查明的專業(yè)化輔助機制，導致既有的法律救濟機制陷入啟動困境。數(shù)字鴻溝的本質是智慧技術與社會制度共同催生的結構性排斥，而法治現(xiàn)代化的當然之義，是以良法彌合特殊群體面臨的數(shù)字鴻溝，最終實現(xiàn)數(shù)字正義的治理目標。
智慧城市法治現(xiàn)代化建設的底層邏輯
城市治理與國家治理存在區(qū)別，地方政府更深地嵌入政治、經濟和制度約束的網(wǎng)絡中，在治理過程中易引發(fā)一系列復雜的突發(fā)事件，而地方政府的主要挑戰(zhàn)是如何與主要社會參與者共同采取協(xié)調行動來應對突發(fā)事件。[14]智慧城市的法治現(xiàn)代化是技術革命與地方法治建設融合的結果。其底層邏輯源于城市數(shù)字化進程中的治理模式轉變：當物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術重塑城市運行規(guī)則時，傳統(tǒng)法治框架面臨規(guī)則滯后、權責模糊和價值沖突等問題。一方面，技術賦能為治理提供精準工具；另一方面，算法歧視等技術失控風險呼喚法治的介入。這一矛盾的本質在于工業(yè)時代法律范式與數(shù)字文明生態(tài)的結構性錯配——前者強調穩(wěn)定性與控權，后者追求動態(tài)性與效率。破解之道需以“良法善治”為軸心，通過法治邏輯錨定行為倫理、治理邏輯整合多方主體、價值邏輯保障包容性發(fā)展，構建適配數(shù)字社會的制度機制。
智慧城市法治現(xiàn)代化建設的底層邏輯是：協(xié)調技術創(chuàng)新與社會治理、價值導向與制度構建的關鍵紐帶，蘊含法治、技術、治理與價值的多維度交織，不僅要遵循法治的基本規(guī)律，還需契合智慧城市運行的技術特性，重構多方主體協(xié)同的治理模式，并以中國式現(xiàn)代化的價值觀為引領，確保智慧城市發(fā)展行穩(wěn)致遠。剖析這四重邏輯的內在關聯(lián)與互動機制，能夠為智慧城市法治現(xiàn)代化建設提供系統(tǒng)性的理論支撐與實踐指引。
從法治邏輯層面來看，科學完備的規(guī)則體系是智慧城市法治現(xiàn)代化建設的根基。智慧城市依托大量新技術、新應用，如物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等，在催生新的生產生活方式的同時，也帶來數(shù)據(jù)安全隱患、算法偏見、隱私泄露等挑戰(zhàn)。這就要求立法者以前瞻性思維，構建涵蓋數(shù)據(jù)全生命周期管理、算法透明問責、數(shù)字人權保障等領域的法律體系，確保規(guī)則的科學性與完備性。善治作為法治的目標，意味著在智慧城市治理中，既要通過法律規(guī)范政府權力運行，防止技術濫用帶來的權力擴張；也要保障公民、企業(yè)等主體的合法權益，通過法治手段平衡各方利益，實現(xiàn)依法治理與權利保障的有機統(tǒng)一。
技術邏輯是智慧城市運行的核心動力，深刻影響法治現(xiàn)代化建設的方向。數(shù)據(jù)驅動、算法決策、互聯(lián)互通與快速迭代構成智慧城市運行的底層邏輯。數(shù)據(jù)作為新型生產要素，其收集、處理、存儲、使用、共享等環(huán)節(jié)均需法律規(guī)范，以防止數(shù)據(jù)壟斷與濫用；算法作為智能決策的核心，需要法律明確其透明度、可解釋性與問責機制，避免算法歧視與“黑箱”操作；互聯(lián)互通特性要求建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口標準與互信機制，打破“信息孤島”，也需要法律為其提供制度保障；技術的快速迭代對法律的適應性提出挑戰(zhàn)，要求法律具備動態(tài)調整能力，建立靈活的規(guī)則更新機制。
治理邏輯轉變是智慧城市法治現(xiàn)代化建設的顯著特征。作為智慧城市的基礎能力支撐，網(wǎng)格化管理與居民自治發(fā)展存在失衡現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為重“管控”輕“自治”、重“維穩(wěn)”輕“維權”和重“數(shù)據(jù)”輕“隱私”。[15]行政化的傳統(tǒng)管理模式難以應對智慧城市復雜的治理需求，取而代之的是政府、企業(yè)、社會組織、公民等多方主體協(xié)同共治格局。在此背景下，法治需重塑各方權責利關系。政府應從管理者轉變?yōu)橹卫碚?，明確其在智慧城市建設中的頂層設計和職責邊界；企業(yè)作為技術創(chuàng)新與提供服務的主體，需通過法律規(guī)范其市場行為，防止技術壟斷與不正當競爭；社會組織與公民應被賦予更多參與權與監(jiān)督權，通過法律保障其表達訴求和參與決策渠道。
堅持以人民為中心的價值邏輯，是智慧城市法治現(xiàn)代化建設的宗旨。以人民為中心要求智慧城市建設注重包容性，加強特殊群體的數(shù)字權利保障，避免數(shù)字鴻溝加劇社會不平等現(xiàn)象；在實現(xiàn)全體人民共同富裕目標下，需通過法律手段促進數(shù)字經濟發(fā)展成果共享，確保公平分配；物質文明和精神文明相協(xié)調強調科技向善，法律應引導技術創(chuàng)新符合倫理道德與社會公序良俗；人與自然和諧共生要求智慧城市建設遵循綠色原則，通過法治構建生態(tài)環(huán)境保護與資源合理利用的長效機制；在和平發(fā)展理念下，堅持統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，提高智慧城市國際接軌能力。
智慧城市的治理模式及法治路徑選擇
智慧城市的治理模式直接影響法治現(xiàn)代化建設成效。探索適合我國國情的治理路徑，需對典型治理模式進行比較與評析，明晰其優(yōu)勢與局限，從而為構建中國特色的治理體系提供借鑒。
政府主導模式。政府主導模式以政府為主導力量，通過頂層規(guī)劃構建數(shù)字化治理能力，對智慧城市建設進行全方位協(xié)調與強有力監(jiān)管，新加坡是這一模式的典型代表。自2006年啟動“智能城市2015”信息化計劃以來，新加坡一直致力于將國家建設成無縫集成IT、網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)的智慧國家，借助數(shù)字化手段提升監(jiān)管與預測能力，以應對和解決城市病等社會問題。這種模式強調政府的主體性作用，通過數(shù)字化手段動態(tài)監(jiān)管與預測，應對城市建設中的問題。[16]該模式的優(yōu)勢在于能夠快速整合資源，集中力量推進智慧城市基礎設施建設與技術應用，在保障關鍵領域安全、維護社會穩(wěn)定方面具有顯著效果。然而，其弊端也不容忽視。過度強調技術標準與政府管控，可能導致對公民權利的忽視，限制技術創(chuàng)新的活力與多樣性，使智慧城市背離服務市民的初衷。
市場驅動模式。市場驅動模式基于市場競爭和大型平臺商業(yè)計劃及創(chuàng)新能力，主要采用事后規(guī)制監(jiān)管方式。在這種模式下，企業(yè)能夠憑借市場敏銳度和創(chuàng)新動力，快速推動智慧城市技術更新與應用，激發(fā)市場活力。但由于缺乏強有力的事前監(jiān)管與統(tǒng)一規(guī)劃，公共利益難以得到充分保障，企業(yè)逐利性可能導致數(shù)據(jù)壟斷、不正當競爭等問題，引發(fā)公眾擔憂。如2020年5月7日，隨著各方阻力加大和質疑聲浪越來越高，谷歌母公司Alphabet的子公司“人行道實驗室”（Sidewalk Labs）宣布放棄總投資逾13億美元的加拿大多倫多湖濱區(qū)項目，安大略湖邊充滿理想主義的“未來社區(qū)”——水岸碼頭（Quayside）最終沒能變成現(xiàn)實。[17]同時，行業(yè)自律的分散性使得規(guī)則呈現(xiàn)碎片化特征，難以形成系統(tǒng)、有效的治理體系，不利于智慧城市的整體協(xié)調發(fā)展。
協(xié)同治理模式。協(xié)同治理型模式倡導政府、企業(yè)、社會組織和公民等多方主體共同參與智慧城市治理，強調規(guī)則的共建共治共享。這種模式能夠充分發(fā)揮各主體優(yōu)勢，兼顧不同群體利益訴求，在面對復雜多變的技術和社會環(huán)境時展現(xiàn)出較強的包容性、良好的適應性與韌性。如倫敦于2018年公布了《智慧倫敦路線圖》，成立協(xié)同機構完成政府機構工作的橫向協(xié)同、共同服務標準推廣，縱向簡化辦公程序，通過建設各種制度和公共服務的監(jiān)督平臺網(wǎng)站，引導公眾參與制定城市政策，并要求在各類公共服務領域提高用戶參與度。[18]然而，協(xié)同治理也面臨諸多挑戰(zhàn)。多方主體利益協(xié)調與溝通需要耗費大量時間和資源，協(xié)商成本較高；在重大決策和規(guī)則制定過程中，達成共識難度較大，可能影響治理和決策效率。
立足中國式現(xiàn)代化的路徑選擇：包容性協(xié)同治理法治模式。立足中國國情，智慧城市治理應構建以黨的領導為核心，以人民為中心的包容性法治模式。包容性意味著法治建設以包容性為導向，同時在結果上呈現(xiàn)包容性。[19]包容性法治意味著包容性和法治的有機融合，是法治建設協(xié)調與高效的目標和狀態(tài)。就地方法治建設而言，提倡包容性法治的意義在于，實現(xiàn)地方總體建設過程中各領域均衡發(fā)展，并在發(fā)展過程中保持公平與效率的內在協(xié)調，保證地方不同主體發(fā)展權利的同質均衡性。該模式旨在平衡效率與公平、創(chuàng)新與安全、技術與人文之間的關系，強調在法治框架下實現(xiàn)多方主體協(xié)同共治，推動技術以人為本、向善發(fā)展，切實保障普遍便利與特殊群體的基本權利，促進城市的包容開放與可持續(xù)發(fā)展，通過法治的引領與規(guī)范，確保智慧城市建設始終服務于人民群眾對美好生活的向往。
在包容性協(xié)同治理法治模式中，政府需轉變角色，擔當協(xié)同治理的主持者、服務者。以往層級結構和層級勢能所依憑的物理時空基礎和載體，一定程度上被數(shù)字時代的扁平化、破碎化、流動化的社會關系和社會結構消解。[20]在智慧城市建設中，政府應強化頂層設計，制定科學合理的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標，加大基礎制度供給，完善法律法規(guī)體系，為智慧城市發(fā)展提供堅實的制度保障?；谥腔鄢鞘泻桶菪苑ㄖ蔚幕緝群?，政府應在此基礎上轉變自身角色，主動協(xié)調、讓渡部分治理職能，為其他主體參與治理提供充分的支持和協(xié)助，實現(xiàn)單一治理向多方主體協(xié)同共治的過渡。
企業(yè)作為智慧城市建設的重要參與者，應主動落實技術倫理、個人信息保護、算法可信、公平競爭等主體責任。在技術研發(fā)與應用過程中，遵循倫理規(guī)范，避免技術濫用；嚴格遵守數(shù)據(jù)相關法律法規(guī)，確保數(shù)據(jù)收集、使用、存儲的合法性與安全性；提高算法透明度，接受社會監(jiān)督，防止算法歧視與偏見；秉持公平競爭原則，杜絕壟斷與不正當競爭行為。此外，企業(yè)還應積極參與行業(yè)標準制定和自律機制建設，促進行業(yè)健康有序發(fā)展。在包容性視角中，企業(yè)所追求的商業(yè)利益與城市公共利益并不矛盾，二者是互利共生的關系。在法治的規(guī)范、協(xié)調下，企業(yè)將成為智慧城市協(xié)同治理中的重要參與主體。
暢通公眾意見表達、決策參與和效果監(jiān)督渠道，是包容性協(xié)同治理法治模式的重要內容。搭建線上線下相結合的參與平臺，如在線問政會、政策聽證會、民意調查等，保障公眾充分表達自身訴求和關切，參與智慧城市治理過程；同時，建立健全監(jiān)督反饋機制，方便公眾對智慧城市建設效果進行監(jiān)督評價。社會組織應發(fā)揮自身在專業(yè)能力建設、監(jiān)督、維權等方面的優(yōu)勢，彌補政府與市場的不足，推動智慧城市治理現(xiàn)代化。
立足中國式現(xiàn)代化的包容性智慧城市法治建設
智慧城市的法治現(xiàn)代化建設，立足于中國式現(xiàn)代化的包容性智慧城市法治建設。這一體系的核心在于以包容性為價值引領，統(tǒng)籌智慧城市立法、治理效能提升、個人權利保障、技術風險防控與涉外法治合作，確保智慧城市發(fā)展成果惠及全體市民。
優(yōu)化立法供給體系，提升地方立法能力和協(xié)同性。針對智慧城市立法供給不足的問題，需從立法權限配置、前瞻性制度設計與區(qū)域協(xié)同立法三方面進行系統(tǒng)性優(yōu)化。在立法權限劃分上，國家層面應加快制定智慧城市領域的基礎性法律，明確數(shù)據(jù)權屬、算法監(jiān)管等核心問題的基本規(guī)則框架，為地方立法提供明確指引；同時，適度擴大地方立法權限，在不違背上位法的原則下，允許地方結合本地智慧城市建設特色，在新興場景治理方面開展創(chuàng)新性立法探索，如針對特色產業(yè)數(shù)字化轉型、城市特色應用場景等制定實施細則，有效填補“無法可依”的治理空白。
多方主體協(xié)同參與立法是解決立法滯后性問題的關鍵。針對人工智能、云計算等前沿技術的立法，應在制定立法計劃時充分吸納科學界、產業(yè)界的意見建議，對于模糊問題可先制定原則性規(guī)范，明確發(fā)展方向與底線要求，再通過地方立法試點積累經驗，逐步完善具體規(guī)則，改變問題回應式的被動立法模式。
在區(qū)域協(xié)同立法方面，應強化頂層設計，由國家層面牽頭建立跨區(qū)域立法協(xié)調機制，推動城市群、經濟帶等制定統(tǒng)一的智慧城市建設法治協(xié)同規(guī)劃。明確區(qū)域內基礎設施法治協(xié)調機制、智慧城市執(zhí)法協(xié)作機制及爭議解決規(guī)則，協(xié)調地方立法進程。釋放技術協(xié)同效能，讓法治從被動追隨技術發(fā)展轉變?yōu)橹鲃右I智慧城市建設。
以多方協(xié)同提升治理效能，夯實包容性法治基礎。包容性智慧城市法治建設的實現(xiàn)，依賴治理效能的全方位提升。需進一步深化協(xié)同治理模式，構建政府、企業(yè)、社會組織、公民多方主體高效聯(lián)動的治理格局。政府應強化頂層設計，制定統(tǒng)一的智慧城市法治發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，整合分散的治理資源與規(guī)則體系，消除部門權責沖突與數(shù)據(jù)壁壘。比如，通過立法明確跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享的范圍、標準與程序，推動政務數(shù)據(jù)的高效流通與協(xié)同應用。企業(yè)作為參與治理主體、技術創(chuàng)新主體、經濟活動主體，需充分發(fā)揮自身技術優(yōu)勢，積極參與行業(yè)自律建設和技術標準制定。社會組織應發(fā)揮橋梁紐帶作用，在專業(yè)領域為政府決策提供智力支持，同時監(jiān)督政府、企業(yè)行為，保障公眾利益。公民則應通過完善的全民守法參與機制深度融入治理過程，形成共建共治共享的良好局面，為包容性法治奠定堅實基礎。
確保技術可追溯與可還原，防止技術失控風險。技術的定位是工具，應讓技術實施服務于社會需求與政策推進，而不是調整社會目標與價值標準來迎合技術。[21]為防范智慧城市建設中的技術失控風險，需以法律確認技術追溯與還原的基本要求，使可追溯、可還原成為技術應用的前提和基礎。在數(shù)據(jù)治理方面，通過制定規(guī)則確保智慧城市數(shù)據(jù)采集、存儲、使用、共享等全流程詳細記錄，利用區(qū)塊鏈、時間戳等技術確保數(shù)據(jù)操作記錄的真實性與不可篡改，若出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露、濫用等問題，能夠快速追溯責任主體。建立算法備案審查制度，要求算法開發(fā)者公開算法基本原理、運行邏輯與決策規(guī)則，并定期接受第三方機構審查。當算法引發(fā)權益侵害時，需通過技術手段還原決策過程，明確責任歸屬。同時，加強對人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等關鍵技術的安全監(jiān)管，制定強制性技術安全標準，要求技術系統(tǒng)具備故障恢復、風險預警與應急處置功能，防止技術故障或惡意攻擊對城市運行與公眾安全造成威脅，以技術可控筑牢公共利益防線。
堅持以人為本，增強公共服務均衡性和可及性。中國式現(xiàn)代化的本質要求決定包容性智慧城市法治建設必須堅持以人為本。在智慧城市建設中，要確保全體市民平等享受數(shù)字技術帶來的便利，尤其要關注特殊群體需求。在公共服務領域，法律應明確要求政府與企業(yè)提供多樣化服務渠道，除智能化線上服務外，還應保留傳統(tǒng)線下服務方式，并配備必要的引導與協(xié)助人員。比如，在電子政務辦理、醫(yī)療掛號、交通出行等場景中，為老年人、殘障人士提供人工窗口服務與操作指導。同時，加強數(shù)字素養(yǎng)教育立法，將數(shù)字技能培訓納入公共服務范疇，針對不同群體制定差異化培訓計劃，提升市民整體數(shù)字素養(yǎng)。此外，建立數(shù)字服務質量監(jiān)督與評價機制，賦予公眾對服務質量的監(jiān)督與投訴權利，對未能滿足特殊群體需求的行為進行規(guī)范約束，真正實現(xiàn)數(shù)字服務的普遍便利與公平可及。
結語
在全球化與數(shù)字經濟快速發(fā)展的背景下，包容性智慧城市法治建設需堅持統(tǒng)籌推進國內法治與涉外法治，把握智慧城市法治建設的國別性、區(qū)域性和世界性，提升我國在智慧城市領域的國際話語權與競爭力。在國內法治建設層面，加快完善數(shù)據(jù)安全、個人信息保護、跨境數(shù)據(jù)流動等領域法律法規(guī)，構建與國際規(guī)則接軌且符合我國國情的法律體系。在涉外法治建設方面，積極參與國際數(shù)字規(guī)則制定，擴大包容開放的區(qū)域治理合作，貢獻中國智慧城市法治智識，以人類命運共同體理念推動構建公平合理的世界智慧城市法治共識，進一步提升智慧城市法治領域對外開放水平，樹立中國式現(xiàn)代化的世界法治城市標桿。
正如貝聿銘先生所言：“越是民族的，越是世界的。”立足中國式現(xiàn)代化的包容性智慧城市法治建設，是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程。需從治理模式創(chuàng)新、個體權利保障、技術風險防控、國際法治合作等多維度協(xié)同發(fā)力，將包容性法治建設貫穿于智慧城市發(fā)展全過程。唯有如此，方能實現(xiàn)智慧城市的可持續(xù)發(fā)展，讓技術進步真正服務于人民福祉，推動構建包容開放的世界智慧城市治理格局。
（本文系司法部2021年度法治建設與理論研究部級科研項目“RCEP中的數(shù)字經濟規(guī)則及其爭端解決機制研究”及2023年度國家社會科學基金重大項目“數(shù)字經濟治理體系法治化研究”的階段性成果，項目編號分別為：21SFB2022、23&ZD156；北京師范大學法學院博士研究生蘇航對本文亦有貢獻）
注釋
[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗》，《人民日報》，2022年10月26日，第1版。
[2]李林：《數(shù)字城市建設指南》，南京：東南大學出版社，2010年，第3頁。
[3]《進一步全面深化改革開放 不斷譜寫中國式現(xiàn)代化重慶篇章》，《人民日報》，2024年4月25日，第1版。
[4]美國智慧城市理事會（Smart Cities Council）：《智慧城市籌備指南 建設未來城市的規(guī)劃手冊》，于昊淼、吳彥、文學國譯，北京：中國社會科學出版社，2018年，第3頁。
[5]李德仁、邵振峰、楊小敏：《從數(shù)字城市到智慧城市的理論與實踐》，《地理空間信息》，2011年第6期。
[6]張文顯：《論中國式法治現(xiàn)代化新道路》，《中國法學》，2022年第1期。
[7]胡曉霞：《習近平法治思想中的程序法治理論研究》，《廣西社會科學》，2021年第12期。
[8]袁達松：《以包容性法治模式激活社會治理各主體活力》，《國家治理》，2019年第48期。
[9]吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，《國家行政學院學報》，2015年第3期。
[10]張守文：《數(shù)字經濟地方立法的統(tǒng)一與差異》，《地方立法研究》，2024年第6期。
[11]周振超：《條塊關系的變遷及影響機制——基于政府職責的視角》，《學術界》，2020年第5期。
[12]曹南燕：《技術終將失控？──“深藍”獲勝引起的思考》，《哲學研究》，1998年第2期。
[13]R. Brauneis and E. P. Goodman, "Algorithmic Transparency for the Smart City," Yale Journal of Law and Technology, 2018(20).
[14]凱倫·莫斯伯格、蘇珊·E.克拉克、彼得·約翰：《牛津城市政治學手冊》，陳文譯，北京：商務印書館，2023年，第99頁。
[15]夏永梅：《智慧城市背景下居民自治的發(fā)展困境與法律應對》，《求是學刊》，2020年第2期。
[16]李韜、尹帥航、馮賀霞：《城市數(shù)字治理理論前沿與實踐進展——基于國外幾種典型案例的分析》，《社會政策研究》，2024年第3期。
[17]徐偲骕：《將人帶回城市：對國外智慧城市“技治主義”的反思與超越》，《上海文化》，2022年第2期。
[18]戴海雁、張宏：《智慧倫敦路線圖》，《國際城市規(guī)劃》，2021年第3期。
[19]袁達松：《包容性的地方法治一體建設》，《前線》，2013年第11期。
[20]馬長山：《數(shù)字社會的治理邏輯及其法治化展開》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2020年第5期。
[21]本·格林：《足夠智慧的城市：恰當技術與城市未來》，李麗梅譯，上海交通大學出版社，2020年，第209頁。
The Challenges and Countermeasures for the Modernization of
Rule of Law in Smart Cities
Yuan Dasong
Abstract: The rule of law serves as the fundamental approach to modern governance in smart cities and the essential guarantee for realizing "people's city for the people". Promoting the modernization of the rule of law in smart cities holds profound significance for advancing the modernization of national governance. Currently, smart cities face challenges including insufficient local legislative supply, constraints on governance efficacy from vertical-horizontal administrative relations, the risk of loss of control inherent in governance through technology, and the digital divide confronting special urban groups. It is necessary to follow the legal logic, technical logic, governance logic, and value logic of rule of law modernization in smart cities, and construct an inclusive legal model of collaborative governance. China should optimize its legislative supply system, enhance the capacity and coordination of local legislation, improve governance efficacy through multi-stakeholder collaboration, strengthen traceability and restoration mechanisms for technology, uphold the people-centered philosophy, and enhance the balance and accessibility of public services. Furthermore, under the concept of a community with a shared future for mankind, it is essential to coordinate the rule of law in domestic and foreign-related affairs, further enhance the opening-up level in the field of smart city rule of law, and promote the construction of an inclusive and open global governance pattern for smart cities.
Keywords:smart city, rule of law, Chinese modernization, inclusiveness, cosmopolitan
責 編∕張 貝 美 編∕周群英
