【摘要】住房問題關乎民生福祉，是支撐經(jīng)濟社會穩(wěn)定和推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基礎性、系統(tǒng)性工程。當前，縣域居民住房自有率整體較高，住房質(zhì)量亦呈現(xiàn)穩(wěn)步提升趨勢，但仍存在發(fā)展不平衡不充分以及區(qū)域差異顯著等問題。隨著縣城日益成為推進新型城鎮(zhèn)化的重要載體，居民住房需求也正從“有居”邁向“優(yōu)居”，對住房發(fā)展的質(zhì)量與公平性提出更高要求。應基于“以人為本”理念，圍繞住房的權屬結構、空間分布與居民構成等核心維度，構建縣域尺度下住房發(fā)展與居民福祉之間關系的分析框架，系統(tǒng)探討城鎮(zhèn)化進程中住房發(fā)展對居民福祉的影響機制；以推動流動人口在縣域穩(wěn)定安居與實現(xiàn)可持續(xù)生計、優(yōu)化住房與公共服務設施的空間配置、促進流動人口的社會融合與市民化進程等手段實現(xiàn)“住有優(yōu)居”，從而為加快實現(xiàn)縣域范圍內(nèi)流動人口市民化、提升居民整體福祉與推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供理論支持和政策依據(jù)，也為全面推動新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供科學的路徑參考。
【關鍵詞】縣域城鎮(zhèn)化 住有優(yōu)居 住房發(fā)展 居民福祉
【中圖分類號】TU984 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.005
【作者簡介】徐瑩，湖南大學公共管理學院教授、副院長。研究方向為城市發(fā)展和管理、住房管理和政策。主要論文有《城市群成為國家治理新單元的進路探析》《The Residential Resettlement in Suburbs of Chinese Cities: A Case Study of Changsha》《Impacts of Chinese Urbanization on Farmers' Social Networks: Evidence from the Urbanization Led by Farmland Requisition in Shanghai》等。
引言：縣域城鎮(zhèn)化與住房發(fā)展的研究綜述
近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實施，縣域作為承接城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵單元，其在國家發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位日益凸顯。黨中央、國務院高度重視縣城在新發(fā)展格局中的樞紐作用，相繼出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》和《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》等重要政策文件，提出要以人為本、因地制宜推動縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。與大中城市相比，縣城兼具服務農(nóng)村、鏈接城市、輻射周邊等多重功能，能夠有效彌合城鄉(xiāng)發(fā)展斷層，是推進鄉(xiāng)村全面振興、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結構、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。
當前，我國傳統(tǒng)的以大城市為核心的城鎮(zhèn)化存在“雙向失衡”的結構性矛盾隱患。一方面，大城市依托高能級資源聚集，吸引大量人口涌入，由此引發(fā)的“大城市病”問題日益嚴重，住房緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等問題制約著城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，人口、資本、土地等要素持續(xù)外流，造成部分鄉(xiāng)村地區(qū)人口空心化、產(chǎn)業(yè)空殼化、空間碎片化，進一步削弱了鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，一定程度上制約了鄉(xiāng)村全面振興。作為連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點，縣城承載著雙重使命：既需承接大中城市的功能外溢和要素疏解，又需回應本地農(nóng)村人口“就地城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)實需求，其城鎮(zhèn)化質(zhì)量直接影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體成效。
在“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理念指引下，提升縣域居民的生活福祉成為推動縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心目標。其中，住房問題作為民生之基，不僅關乎居住安全，更深刻影響著居民的生活質(zhì)量、社會關系、心理狀態(tài)與公共服務獲得。2024年政府工作報告及中央經(jīng)濟工作會議精神中提到，適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，就要重視滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。當前，縣域住房發(fā)展已由“數(shù)量型短缺”轉(zhuǎn)向“結構性矛盾”主導階段，面臨城鎮(zhèn)居民改善性住房發(fā)展不均衡、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口住房可負擔性弱、公共服務不均等、居住空間與社會融合矛盾突出等多重問題。同時，在“去工業(yè)化—高消費—強階層”結構作用下，一些縣域家庭面臨“低收入—高支出”的生存困境，“城縣鄉(xiāng)三棲”的居住方式加劇了空間配置的不確定性，對縣域城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴峻挑戰(zhàn)。因此，系統(tǒng)分析縣域住房發(fā)展對居民福祉的影響機理，探索實現(xiàn)“住有優(yōu)居”的政策路徑，既是新型城鎮(zhèn)化進程中堅持以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求和具體體現(xiàn)，也對破解縣域發(fā)展瓶頸具有重要理論價值與實踐意義。
我國城鎮(zhèn)化進入質(zhì)量提升和結構優(yōu)化的“下半程”，傳統(tǒng)以大城市為主導的人口集聚路徑導致人口過度膨脹、交通擁堵、住房緊張等典型的“大城市病”，引發(fā)人們對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的深刻反思。相較之下，從農(nóng)村到縣城的就近城鎮(zhèn)化路徑逐漸展現(xiàn)出優(yōu)勢，縣域被視為推進高質(zhì)量城鎮(zhèn)化與促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵陣地?，F(xiàn)有研究主要圍繞縣域城鎮(zhèn)化的三個核心議題展開。一是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展特征。[1]學者們從城鎮(zhèn)化水平測度、時空演變特征、發(fā)展格局與區(qū)域差異等多個維度進行實證研究，發(fā)現(xiàn)當前縣域城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“東高中西低”的空間格局，“低快高慢”發(fā)展趨勢較為普遍，縣域城鎮(zhèn)化整體向全域收斂方向發(fā)展。二是縣域城鎮(zhèn)化的形成機制。[2]研究普遍認為，優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療服務、基礎設施配置等要素正成為吸引農(nóng)村人口“就近城鎮(zhèn)化”的重要動力。特別是在中西部地區(qū)，公共服務體系的完善程度與城鎮(zhèn)化水平提升呈現(xiàn)出較強的正相關關系。三是縣域城鎮(zhèn)化面臨的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑。[3]當前，部分縣域存在產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、財政保障能力不足、公共服務結構性失衡等問題，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“低收入—高支出”模式明顯，居住成本上升與社會融入障礙交織，引發(fā)潛在的社會不穩(wěn)定風險。對此，研究提出應從完善公共服務供給體系、增強縣域產(chǎn)業(yè)吸附能力、健全財政轉(zhuǎn)移支付機制三方面入手，同時加快推進戶籍制度、土地制度、社會保障與行政管理等體制機制改革，以構建可持續(xù)的縣域就近城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。
目前，關于城鎮(zhèn)化住房相關研究主要聚焦于大中城市尺度，致力于解決大中城市實現(xiàn)“住有所居”的現(xiàn)實目標，研究議題包含大中城市住房短缺困境，住房結構與職住平衡、流動人口和新市民住房問題以及中低收入人群的住房保障等。隨著“以縣域為重要載體”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不斷推進，縣城作為向上承接城市資本要素溢出、向下引領鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的中介，其住房發(fā)展問題日益顯著。與大中城市聚焦的“住有所居”目標相比，縣域尺度下住房的突出矛盾已經(jīng)由“有居”轉(zhuǎn)向“優(yōu)居”，然而當前相關研究尚處于探索階段?，F(xiàn)有的研究主要集中在以下兩個方面。一是縣域住房差異的表現(xiàn)與成因?？h域住宅價格受行政等級的影響尤為顯著，具體表現(xiàn)為不同行政級別的房價差距較大，而同等級縣域內(nèi)部房價水平相差較小。[4]當前我國縣域住房的整體持有狀況得到極大改善，居民住房自有率較高，但自有住房主要以自建房為主、商品房為輔，住房質(zhì)量與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展顯著相關。二是縣域居民居住模式的演化趨勢。隨著教育、醫(yī)療等公共服務資源下沉，越來越多農(nóng)村居民遷居縣城，形成了由“鄉(xiāng)—城”向“鄉(xiāng)—縣—城”的人口遷移路徑。[5]特別是在子女教育驅(qū)動下，出現(xiàn)了諸如縣城陪讀、“半工伴讀”以及“城縣鄉(xiāng)三棲”（老人在鄉(xiāng)養(yǎng)老、學生在縣讀書和父母在城務工）等多種居住模式，反映了人口流動和家庭功能間的空間重構，對縣域住房供給結構及公共服務體系帶來了新的挑戰(zhàn)。
綜上所述，縣域住房發(fā)展已逐步成為制約新型城鎮(zhèn)化深入實施的關鍵短板之一。雖然學界已經(jīng)對住房差異和運行機理等進行了初步研究，但是對于住房發(fā)展與居民福祉的耦合機制研究還相對匱乏。在“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理念下，推動縣域住房由“有居”向“優(yōu)居”躍遷已成為當前的重要課題，應構建以“人的全面自由發(fā)展”價值導向下的縣域住房體系，充分發(fā)揮好縣域住房對縣域居民福祉提高的重要支撐作用，為新時代縣域高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的理論支撐和政策依據(jù)。
縣域城鎮(zhèn)化背景下“住有優(yōu)居”的概念意涵
縣域城鎮(zhèn)化與人的自由全面發(fā)展。作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，縣域城鎮(zhèn)化在當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略中被賦予了新的時代內(nèi)涵。從根本上看，縣域城鎮(zhèn)化不僅是空間形態(tài)的擴展，更是價值理念的轉(zhuǎn)變。[6]城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，這是不斷促進人的自由全面發(fā)展的基本前提和現(xiàn)實表達。正如黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是“物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”，強調(diào)在滿足人民物質(zhì)富足的基礎之上提升精神層面的自我完善與社會融入?？h域城鎮(zhèn)化有望為這種協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化邏輯提供堅實支撐。[7]具體的研究表明，縣域城鎮(zhèn)化在促進城鎮(zhèn)人口聚集的同時更加強調(diào)人口素質(zhì)提升，穩(wěn)定就業(yè)和體面居住保障，以及公共服務平等共享，將增進人民福祉理念落實到城市空間規(guī)劃編制工作中，以期實現(xiàn)從客觀的物質(zhì)層面（住房、收入）和非物質(zhì)層面（教育、醫(yī)療等）以及主觀幸福感層面不斷促進人的自由全面發(fā)展。
從“住有所居”到“住有優(yōu)居”。“住有優(yōu)居”是對“住有所居”理念的延伸，體現(xiàn)了住房政策目標由“生存保障”向“生活品質(zhì)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化進程中縣域住房短缺問題基本得到解決，當前的主要挑戰(zhàn)是住房質(zhì)量改善、住房結構優(yōu)化和住房平等等問題。實現(xiàn)“住有優(yōu)居”，首先需要厘清縣域住房發(fā)展的基本面?？h城在我國城鄉(xiāng)體系中居于承上啟下的重要節(jié)點，然而部分縣城面臨產(chǎn)業(yè)支撐不足、社會治理體系相對滯后等結構性難題，加之“低收入、高支出”的現(xiàn)實困境，造成其“弱產(chǎn)業(yè)支撐—社會隔離”的發(fā)展困境。因此，“住有優(yōu)居”需要從提升居民福祉的現(xiàn)實需求出發(fā)，以“住”的品質(zhì)提升為牽引，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、人口與空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，在實現(xiàn)“住有所居”的基礎上對居住質(zhì)量和環(huán)境配置作出進一步要求。從縣域?qū)用婵矗?ldquo;住有優(yōu)居”有助于增強縣域城鎮(zhèn)化建設的彈性、韌性、針對性和可拓展性；從全局層面看，該理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共同富裕目標高度契合，是實現(xiàn)人民幸福、社會穩(wěn)定與國家強盛的重要支撐。
具體而言，“住有優(yōu)居”包含三個維度的核心意涵（圖1）：一是在住房權屬維度，強調(diào)實現(xiàn)縣域全體居民“有房住”，即通過多樣化住房供給體系和完善的住房保障機制，保障居民的基本居住權利。具體而言，該維度重點在于規(guī)范和提升住房的合法性與可及性，關注居民是否居住于正規(guī)或非正規(guī)住房、其住房形式為自有還是租賃。通過構建以保障性住房、市場化租賃住房、共有產(chǎn)權住房為支撐的多元住房體系，實現(xiàn)縣域內(nèi)不同收入群體基本住房權利的有效保障。
二是在住房空間維度，注重實現(xiàn)縣域居民在居住、就業(yè)及其配套公共服務上的公平可及，即推動住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等資源合理配置，構建高質(zhì)量人居環(huán)境；具體而言，該維度強調(diào)住房的空間分布合理性及其與城市功能要素的空間耦合，包括三個子方面：其一住房—住房空間結構，即住房在縣域內(nèi)部的布局是否合理、是否存在空間隔離或集中化問題；其二住房—就業(yè)空間結構，即居住地與就業(yè)地之間的可達性與通勤效率；其三住房—公共設施空間結構，即居住地與教育、醫(yī)療、交通等基本公共服務之間的空間匹配度。
三是在住房居民維度，致力于打造包容和諧的住區(qū)氛圍，即通過構建包容、多樣、互動的社區(qū)環(huán)境，減少社會分層與空間隔離，推進流動人口與本地居民的社會融合，提升居民的歸屬感、認同感與幸福感。具體地，該維度聚焦社區(qū)內(nèi)部人口結構的融合與鄰里互動，涉及特殊群體是否形成同質(zhì)聚居以及不同收入群體之間是否實現(xiàn)異質(zhì)混居。通過權屬、空間和居民三重維度的協(xié)同發(fā)力，“住有優(yōu)居”致力于通過提升居民福祉，從而成為實現(xiàn)推動縣域社會高質(zhì)量發(fā)展的核心支點。（圖2）
縣域城鎮(zhèn)化進程中住房發(fā)展對民生福祉的影響機理
權屬維度下縣域住房發(fā)展對居民福祉具有一定的影響。住房權屬是影響居民的生存安全與公共服務獲得、身份認同與社會參與的重要因素?？h域城鎮(zhèn)化進程中住房權屬對居民福祉的影響機制主要通過以下兩個維度展開：住房形態(tài)的正規(guī)化程度（正規(guī)／非正規(guī)）和住房所有權結構（自有／租賃）。
一是住房正規(guī)性與福祉差異。非正規(guī)住房是指缺乏合法產(chǎn)權、建設手續(xù)不完整的住房，是低收入流動人口的主要居所。[8]非正規(guī)住房是城鎮(zhèn)化進程中住房需求和制度供給錯配的產(chǎn)物，由于缺乏合法性，其易成為政策性保障覆蓋盲區(qū)，易導致相關群體在教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面缺乏制度性保障。此外，非正規(guī)住房通常位于城鄉(xiāng)接合部、老舊棚戶區(qū)或集體建設用地等邊緣地區(qū)，與縣城核心區(qū)域間形成“隱性隔離帶”，弱化了非正規(guī)住房群體的社會融入感與身份認同感，可能會降低居民社會福祉。
二是住房產(chǎn)權歸屬與穩(wěn)定預期張力。住房的產(chǎn)權歸屬是造成居民對未來居住安全與社會融入的預期差異的主要因素。擁有屬于自己的住房不僅意味著物理空間的穩(wěn)定，也往往承載著個人的經(jīng)濟積累與社會認同，是支撐居民安居樂業(yè)和維系家庭穩(wěn)定的重要物質(zhì)依托。[9]相比之下，租賃住房尤其是短期且不穩(wěn)定的租住方式，往往因居住的不確定性和頻繁流動影響居民在就業(yè)選擇、子女教育安排以及醫(yī)療保障等方面的長期規(guī)劃，一定程度上削弱了他們?nèi)谌氘數(shù)厣鐣目赡苄?。與此同時，租賃群體在社會認同與公共資源獲取上的邊緣處境容易引發(fā)心理上的失落與被剝離感，進而影響其整體生活福祉。
空間維度下縣域住房發(fā)展對居民福祉具有一定的影響?？臻g維度是連接住房功能與居民福祉的關鍵紐帶，深刻影響著居民獲得就業(yè)機會、教育資源和公共服務的數(shù)量和質(zhì)量。具體來看，空間維度主要包含住房—住房空間布局、住房—就業(yè)空間關聯(lián)與住房—公共設施空間耦合三類關系。
一是住房—住房空間布局，即住區(qū)空間分化與社會異質(zhì)聚居的隱性隔離。隨著縣域人口集聚與土地開發(fā)的快速推進，縣城內(nèi)部的住房空間布局日益呈現(xiàn)等級化與功能分區(qū)化特征。在城市建設中，新建的商品房項目主要布局于城市的核心區(qū)域，這些區(qū)域配套設施齊全；而安置房以及流動人口的租賃住房則多分布在城市周邊地帶，這有可能加劇社會群體的空間分化，使得居住異質(zhì)性顯性化，并可能在一定程度上造成事實上的空間隔離，削弱居民間的社會聯(lián)系，進而影響社區(qū)歸屬感與社會資本積累。居住環(huán)境質(zhì)量的分化將導致居民在健康、安全、環(huán)境滿意等福祉感知上的顯著差異。
二是住房—就業(yè)空間關聯(lián)，即空間錯配引致的“生活負擔”與“時間貧困”。住房空間與就業(yè)空間的匹配程度直接關系到居民的通勤成本與生活效率。縣域城鎮(zhèn)化初期，由于產(chǎn)業(yè)空間布局滯后或產(chǎn)業(yè)空心化嚴重，導致居住地與就業(yè)地的空間錯位現(xiàn)象，進而引致大量居民尤其是低收入群體面臨“住得起卻就不了業(yè)”或“就業(yè)近卻住不起”的兩難困境。[10]對于失地農(nóng)民和外來流動人口而言，這種空間錯配不僅拉長了通勤時間、抬高了交通和生活成本，也造成了家庭時間結構的失衡與代際照料困境，進而對其心理壓力、家庭關系、健康狀況等福祉指標產(chǎn)生負面影響。
三是住房—公共設施空間耦合，即服務可達性失衡與公共資源空間分層。住房不僅是物理空間的占有，更是公共服務資源分配的重要載體?？h域內(nèi)部在教育、醫(yī)療、文體、交通等公共服務設施的配置上長期存在中心化、集聚化的趨勢，優(yōu)質(zhì)資源大多集中于主城區(qū)或行政中心區(qū)域，而邊緣區(qū)域或新建社區(qū)往往存在服務供給相對滯后、可達性相對較差、使用頻率相對較低等問題。公共資源的空間不均衡直接制約了居民對基本公共服務的公平享有，尤其對于低收入群體而言，其子女教育機會、基本醫(yī)療保障乃至文化生活權利均可能受限，從而在客觀層面削弱其社會流動能力，在主觀層面削弱其社會認同感和幸福感。
居民維度下縣域住房發(fā)展對居民福祉具有一定的影響。作為“住有優(yōu)居”理論中的關鍵組成部分，居民維度強調(diào)住房不僅代表空間與產(chǎn)權的爭奪，更關乎社會關系與群體認同的形成。在縣域城鎮(zhèn)化不斷推進的進程中，居住格局的社會性顯著增強，居民群體的多元化、交往模式的多樣性與文化習慣的差異性日益成為影響居民福祉的重要機制。基于此，需從“特殊群體同質(zhì)聚居”與“不同收入群體異質(zhì)混居”兩個主要子結構切入，深入剖析其對居民福祉的潛在影響。
一是特殊群體的同質(zhì)聚居與“社會孤島”的隱性建構?？h域非正規(guī)住房和保障性安置區(qū)往往成為一部分特殊群體的主要聚居地。由于相似的經(jīng)濟狀況、教育背景與社會資本積累水平，特殊群體往往在住房選擇上趨向于集聚在價格低廉、租賃靈活的區(qū)域，形成空間上的“自我聚集”。這一聚居模式雖然降低了租住成本，但卻在無形中構建出“社會孤島”：聚居群體對內(nèi)社交網(wǎng)絡封閉，但對外社交適應缺乏，甚至形成與主流社會的認知斷裂與情感隔膜。[11]此外，特殊群體同質(zhì)聚居容易誘發(fā)因資源擠壓產(chǎn)生的潛在治安風險，尤其在教育、醫(yī)療等公共資源分配不足的區(qū)域，可能削弱群體的上升通道與心理安全感，加劇“社會孤島”現(xiàn)象。
二是異質(zhì)混居下的文化認同張力。與同質(zhì)聚居相反，異質(zhì)混居是指不同收入群體、本地與外來人口或不同文化背景的群體共處于同一物理空間。異質(zhì)混居通常出現(xiàn)在保障房、安置房與商品房混合布局的居住社區(qū)中，最初目的是促進群體間社會交流與社會融合。但是在此過程中，流動人口和低收入群體通常處于弱勢地位，可能影響其心理與情感狀態(tài)，甚至波及家庭關系與整體生活質(zhì)量。
三是住房居民結構對代際福祉傳導路徑的影響?？h域城鎮(zhèn)化中的居住結構不僅影響個體當前福祉，更通過家庭結構、代際照料與教育投資路徑影響子女發(fā)展的代際福祉。[12]在“半耕伴讀”“父母外出—子女留守”等特殊家庭模式中，居住不穩(wěn)定性、照料網(wǎng)絡斷裂和家庭支持功能弱化將在一定程度上沖擊兒童教育與成長，也會在一定程度上加劇城鄉(xiāng)代際發(fā)展的不平等現(xiàn)象。與此同時，人口老齡化背景下，缺乏與家庭成員共居的孤寡老人群體也在縣域居住結構中逐漸顯現(xiàn)。社區(qū)治理相對滯后與公共照料體系不完善使得老年居民面臨更高的生活孤獨感與健康風險，影響其生活質(zhì)量。
縣域城鎮(zhèn)化下推進“住有優(yōu)居”的關鍵舉措
妥善解決縣域城鎮(zhèn)化下農(nóng)民進城安家與農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生計問題。在縣域城鎮(zhèn)化加快推進的背景下，縣城因其公共服務資源相對優(yōu)質(zhì)、住房價格相對可負擔、進城門檻相對較低，逐漸成為農(nóng)村人口遷徙和安家置業(yè)的主要目的地，形成“以縣城為軸心”的新型城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。與此同時，農(nóng)村原有的生產(chǎn)生活體系也面臨重構，特別是在土地制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民生計保障三方面暴露出一些問題和困境，成為推進“住有優(yōu)居”的現(xiàn)實瓶頸。
一是“進城不落戶、安家不離地”城鄉(xiāng)空間關系的新矛盾。盡管進城成為不少農(nóng)村家庭的理性選擇，但出于對農(nóng)村集體土地權益的珍視和穩(wěn)定就業(yè)預期的缺乏，以及當前戶籍制度對公共服務獲取的限制，大量進城農(nóng)民表現(xiàn)出“離鄉(xiāng)不離土”“進城不進戶”的狀態(tài)。他們往往在縣城購房或租住以實現(xiàn)子女就學與生活便利，但同時保留農(nóng)村宅基地與承包地，維持農(nóng)業(yè)身份與戶籍，形成典型的“城鄉(xiāng)雙棲”生活格局。這一模式一方面使得縣城成為流動農(nóng)民安家的現(xiàn)實選擇，有效緩解了人口對中心城市的過度聚集壓力；另一方面也易導致農(nóng)村土地資源利用效率下降，一些地區(qū)出現(xiàn)撂荒地增加、農(nóng)村空心化等問題。城鄉(xiāng)之間的資源“懸空”現(xiàn)象不僅影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；蜋C械化推進，也對糧食安全和農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)構成潛在風險。
二是“職住分離”下的高成本家庭遷移與福利缺位。農(nóng)民進城安家的動力多基于結婚安家、子女教育與居住改善等剛性需求，而非就業(yè)機會的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)移。由于縣域經(jīng)濟以第三產(chǎn)業(yè)為主，優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位有限，農(nóng)民進城后的就業(yè)形態(tài)以低技能、低保障崗位為主，難以形成穩(wěn)定的收入支撐系統(tǒng)。因此，出現(xiàn)了大量家庭“部分進城，部分留守”的結構性遷移現(xiàn)象，家庭內(nèi)部被迫長期分離，撫育、照料與情感支持等功能受損。此外，“住”在縣城并不意味著真正融入城市生活，尤其對于仍持農(nóng)村戶籍的流動農(nóng)民家庭而言，子女入學、醫(yī)療報銷、社會保險等制度保障存在多重門檻，使得其安家的“福祉獲得”呈現(xiàn)不確定性，不僅可能壓制他們的市民化意愿，也可能制約“住有優(yōu)居”目標在制度層面的實現(xiàn)路徑。
三是農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡的雙向壓力。農(nóng)民持續(xù)進城安家?guī)砹宿r(nóng)村勞動力結構的深刻變化。[13]在年輕勞動力大量流出的背景下，一些農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)勞動力“老齡化”與“女性化”趨勢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力下降、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的態(tài)勢進一步加劇。部分地區(qū)農(nóng)業(yè)出現(xiàn)“兼業(yè)化”傾向，土地轉(zhuǎn)而成為維系“副業(yè)”的工具，影響農(nóng)村經(jīng)濟體系的可持續(xù)性。同時，農(nóng)業(yè)基礎設施、服務體系與市場機制難以適應人口結構性轉(zhuǎn)移后對農(nóng)村發(fā)展模式的再組織需求，進而削弱鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略實施的基礎。如何在保障農(nóng)民“進得來、住得好”的同時，避免農(nóng)村“空心化”和“衰退化”，成為縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所面臨的關鍵挑戰(zhàn)。
四是協(xié)調(diào)“三生”空間走向“安家有業(yè)、居業(yè)融合”的縣域治理。要破解農(nóng)民進城安家與農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生計的結構性難題，需從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度供給兩方面發(fā)力：首先，完善農(nóng)民市民化支持機制，推動戶籍、社會保障、教育、醫(yī)療等基本公共服務均等化，真正讓進城農(nóng)民在縣域“能定居、可融入、有尊嚴”；其次，改革土地制度與宅基地有償退出機制，通過多樣化收益轉(zhuǎn)化方式引導愿意退出的農(nóng)戶將宅基地與承包地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資源的集約利用與增值共享；再次，推進“安家有業(yè)”模式創(chuàng)新，圍繞縣域特色產(chǎn)業(yè)，培育適合農(nóng)民就業(yè)的本地崗位群，構建城鄉(xiāng)勞動要素的良性循環(huán)機制；最后，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間格局，通過交通、信息和服務設施的一體化布局，降低農(nóng)民“城—鄉(xiāng)”通勤成本，推動職住融合、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合，形成縣域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生動能?？傊?，唯有解決好農(nóng)民進城過程中的安家、就業(yè)與土地三大核心問題，才能真正推進以“住有優(yōu)居”為核心的縣域城鎮(zhèn)化實踐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮與全體人民共同富裕的目標。
以優(yōu)化縣域住房與教育基礎設施布局推動縣域城鎮(zhèn)化進程。在當前以人口集聚與公共服務擴展為核心特征的新型縣域城鎮(zhèn)化進程中，教育基礎設施作為家庭安居遷徙的重要牽引力量，已逐漸成為連接城鄉(xiāng)之間人口流動、住房發(fā)展與社會融合的關鍵節(jié)點。尤其是針對以農(nóng)村流動人口為主的家庭群體而言，子女教育問題不僅直接決定其是否“進得來”，更關系到其是否“留得下”“住得好”，是實現(xiàn)“住有優(yōu)居”的現(xiàn)實基礎與情感支點。
一是“教育導向型遷徙”，推動了縣域住房需求結構變化。縣城教育資源的相對集聚與質(zhì)量提升，成為吸引農(nóng)村家庭進城的重要動力。大量農(nóng)村家庭基于對子女接受更好教育的期望，選擇在縣城購房或租房“陪讀”，催生了“半耕伴讀”“半工伴讀”以及“假期返鄉(xiāng)、學期進城”等多種周期性流動和居住形態(tài)。這種教育驅(qū)動下的遷徙行為不僅改變了縣域住房市場的空間需求分布，也重塑了縣域住房消費的結構層級，形成“學區(qū)房熱”“陪讀租賃熱”等現(xiàn)象。然而，這種遷徙與居住形態(tài)具有不穩(wěn)定性。陪讀家庭常因就業(yè)基礎薄弱、房屋產(chǎn)權不明、公共服務接入受限等問題而陷入居住壓力與生活成本雙重困境。同時，父母在外打工、子女獨自留城的局面日益普遍，加劇了兒童留守、親子分離和家庭教育功能缺失等問題，對家庭福祉與青少年健康成長帶來一定影響。
二是住房空間布局與教育資源配置失衡，一定程度上加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平等。當前，縣域內(nèi)教育資源分布不均問題依然突出。優(yōu)質(zhì)教育資源多集中于縣城核心區(qū)或發(fā)展較早的社區(qū)，而大量新建居住小區(qū)、城鄉(xiāng)接合部與外圍村鎮(zhèn)在教育設施配套上較為滯后，形成“居住空間外擴—教育資源內(nèi)聚”的空間錯位，導致“就近入學”難以真正實現(xiàn)。尤其是部分流動人口聚集區(qū)或拆遷安置區(qū)，常因教育設施供給不足或配套滯后，造成入學擁擠、通勤困難、教育質(zhì)量不均等現(xiàn)象，不僅會削弱居住環(huán)境對家庭遷入的吸引力，也可能引發(fā)社會焦慮和治理壓力，進而影響縣域城鎮(zhèn)化的整體質(zhì)量和穩(wěn)定性。
三是優(yōu)化“住學耦合”布局，推動教育公平與住房合理配置雙向聯(lián)動。要破解當前“住房—教育”空間錯配對縣域城鎮(zhèn)化的制約，亟須從系統(tǒng)統(tǒng)籌與規(guī)劃前置的角度推動住房與教育基礎設施的空間協(xié)同，建議從以下幾方面入手。首先，推動“住教一體化”社區(qū)建設。在縣域規(guī)劃中，前瞻性地將學校、幼兒園等教育設施納入新建社區(qū)整體設計，在保障就近入學的同時優(yōu)化居住功能與教育功能的空間嵌合關系。其次，強化流動人口子女教育保障政策。全面落實居住證積分入學制度，合理控制入學門檻，推動教育資源向流動人口聚集區(qū)域延伸，實現(xiàn)教育公平與人口融入的雙贏格局。再次，均衡縣域教育資源布局。通過教師資源輪崗機制、遠程教育平臺建設與薄弱學校提質(zhì)工程，推動城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育質(zhì)量均衡化，緩解“擇校熱”與“學區(qū)房”問題帶來的住房市場波動。最后，探索多樣化住房供給與租購并舉機制。在教育資源集中的熱點區(qū)域，合理規(guī)劃租賃住房與共有產(chǎn)權住房供給，保障陪讀家庭的穩(wěn)定居住需求，防止過度市場化帶來的“教育溢價”拉大社會不平等。
完善縣域城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)居民混居格局，營造和諧鄰里關系?？h域城鎮(zhèn)化不僅是空間形態(tài)的變革和人口結構的重構，更是社會關系重組與文化認同重塑的過程。在此過程中，城鄉(xiāng)居民的混居現(xiàn)象日益普遍，流動人口與本地居民在同一空間中的交匯互動，使鄰里關系的重建成為推進“住有優(yōu)居”的核心議題。良好的鄰里關系不僅關乎居民日常生活的便利與安全，更是構建信任、歸屬與認同的情感基礎，對提升個體和家庭福祉、促進社會穩(wěn)定具有重要意義。
一是深入剖析縣域混居社區(qū)的結構特征，紓解縣域混居社區(qū)關系張力?？h域尺度下的城鄉(xiāng)居民混居和鄰里交往呈現(xiàn)出與大城市和鄉(xiāng)村不同的特征。在大城市中，居民的鄰里關系通常以社區(qū)為基本單元展開，鄰里互動多依附于社區(qū)內(nèi)部公共空間占用和社區(qū)活動參與，尤其是在“門禁社區(qū)”中，這種鄰里交往更趨封閉化，由此塑造出某種程度的“陌生人社會”格局。與此相較，農(nóng)村的鄰里關系更為緊密，以地緣、親緣為紐帶的傳統(tǒng)“熟人社會”占據(jù)主導地位，其鄰里空間往往圍繞村集體或同姓家族構建。農(nóng)村鄰里語境下，文化因素如人情、面子等滲透其中，村民之間鄰里交往的空間、時間和行為限制相對較小。對比之下，縣域混居社區(qū)的鄰里關系和鄰里空間格局更為復雜。一方面，大量周邊農(nóng)村人口流入縣城，且尚未完成徹底市民化轉(zhuǎn)型，其生活方式、行為習慣乃至文化認知仍深受原有鄉(xiāng)村文化的影響，在日常鄰里交往中常與本地居民存在認知偏差與互動障礙。另一方面，空間上的居住聚集雖形成了表面上的“新型社區(qū)”，但由于缺乏有效的互助規(guī)范與共建機制，導致社區(qū)內(nèi)部的信任基礎薄弱。流動居民難以在此獲得應有的身份認同與歸屬感，而原有居民則可能感受到生活隱私空間的壓縮，進而加劇城鄉(xiāng)居民之間的信任斷裂和鄰里緊張，并表現(xiàn)為“排外”“誤解”甚至“沖突”等多種張力狀態(tài)的持續(xù)積累。
二是構建融合型社區(qū)，重塑縣域混居下的鄰里共建機制。健康、信任、共享的鄰里關系不僅是“住有優(yōu)居”的內(nèi)在支撐，更是加快實現(xiàn)流動人口市民化的重要入口。在縣域混居社區(qū)中，要實現(xiàn)和諧共居、重建信任，不僅需要制度的支撐，更要依靠文化的引導和日常生活中人與人之間的理解與連接。建設一個具有人情味、可對話、有溫度的融合型社區(qū)，可以從以下幾個方面逐步推進。首先，搭建鄰里溝通機制平臺。在現(xiàn)有社區(qū)治理框架中，增設專門面向混居社區(qū)的融合計劃，比如設立“鄰里議事廳”、舉辦“社區(qū)交流日”，或引入“共建積分”激勵機制，為城鄉(xiāng)居民提供平等表達與對話的平臺，化解認知隔閡。其次，推動社區(qū)社會組織參與融合治理。通過鼓勵和培育新老居民組成自治組織或志愿團體，設置環(huán)保、托育、文體活動等共事機制，從共事中建立信任。最后，設立快速反應的鄰里糾紛調(diào)解機制。健全基層網(wǎng)格化管理和調(diào)解制度，依托網(wǎng)格員、調(diào)解員等基層力量快速響應和妥善解決鄰里矛盾。
注釋
[1]蘇紅鍵：《中國縣域城鎮(zhèn)化的基礎、趨勢與推進思路》，《經(jīng)濟學家》，2021年第5期。
[2]申明銳、蔣宇陽、張京祥：《教育驅(qū)動的縣域城鎮(zhèn)化與規(guī)劃政策反思》，《城市發(fā)展研究》，2021年第11期。
[3][10]袁夢、楊華：《農(nóng)民縣域城鎮(zhèn)化的實踐邏輯與社會風險》，《城市問題》，2022年第7期。
[4]王少劍、王洋、藺雪芹等：《中國縣域住宅價格的空間差異特征與影響機制》，《地理學報》，2016年第8期。
[5]蔣宇陽：《從“半工半耕”到“半工伴讀”——教育驅(qū)動下的縣域城鎮(zhèn)化新特征》，《城市規(guī)劃》，2020年第1期。
[6]陳曙光：《論“每個人自由全面發(fā)展”》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第2期。
[7]陳明星、葉超、陸大道等：《中國特色新型城鎮(zhèn)化理論內(nèi)涵的認知與建構》，《地理學報》，2019年第4期。
[8]陳宇琳：《中國大城市非正規(guī)住房與社區(qū)營造：類型、機制與應對》，《國際城市規(guī)劃》，2019年第2期。
[9]楊菊華：《中國流動人口的社會融入研究》，《中國社會科學》，2015年第2期。
[11]操小晉、朱喜鋼、鄧元媛等：《生命歷程理論視角下青年群體的縣域城鎮(zhèn)化與地方認同——基于Y縣的個案研究》，《城市發(fā)展研究》，2021年第12期。
[12]林李月、朱宇、林坤：《跨地區(qū)生計及其變遷視角下流動人口城鎮(zhèn)住房分層的特征及其影響因素》，《地理研究》，2022年第7期。
[13]郭遠智、周揚、韓越：《中國農(nóng)村人口老齡化的時空演化及鄉(xiāng)村振興對策》，《地理研究》，2019年第3期。
Housing Development and People’s Well-being in the
Process of County Urbanization
Xu Ying
Abstract: Housing issues are closely related to people's livelihood and well-being, and they are a fundamental and systematic project that supports the stability of the economy and the society and promotes high-quality urbanization. Currently, the homeownership rate of residents in counties is generally high, and the quality of housing is also showing a trend of steady improvement. However, there are still problems of unbalanced and insufficient development as well as significant regional differences. As counties increasingly become important carriers for promoting people-centric new urbanization, residents' housing demands are moving from "having a place to live" to "having a comfortable place to live", which puts forward higher requirements for the quality and fairness of housing development. Based on the "people-centric" concept, it is necessary to construct an analytical framework for the relationship between housing development and residents' well-being at the county scale, systematically explore the impact mechanism of housing development in the urbanization process on residents' well-being, promote stable and settled living for migrant populations in counties and achieve sustainable livelihoods, optimize the spatial allocation of housing and public service facilities, and promote social integration and the process of urbanization for migrant populations. Such efforts will help achieve the goal of "having a comfortable place to live" and are expected to provide theoretical support and policy basis for accelerating the process of county-level migrant population integration into the urban society, improve the overall well-being of residents, and promote high-quality urbanization. It is also expected to provide a reference of scientific path for comprehensively promoting new urbanization and integrated urban-rural development.
Keywords: county urbanization, having a comfortable place to live, housing development, residents' well-being
責 編∕韓 拓 美 編∕周群英
