【摘要】超大特大城市因人口密集、流動(dòng)快、資源要素集中、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，公共安全面臨更多挑戰(zhàn)。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上，這些風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)新的形勢(shì)和特征，主要表現(xiàn)為人口壓力導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境資源超載、空間規(guī)劃和資源配置不合理引發(fā)城市病，以及數(shù)字治理隱含的算法偏見和不確定性等?？偟膩?lái)說(shuō)，超大特大城市的公共安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出時(shí)間和空間的彌散性、險(xiǎn)種和承災(zāi)主體的復(fù)合性，以及發(fā)展環(huán)境、主體和方式的不確定性。韌性治理是以系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為核心的現(xiàn)代治理模式，城市韌性治理的理念也正在從對(duì)“物”的規(guī)劃和管理，拓展到對(duì)“人”的組織和治理。針對(duì)新形勢(shì)，未來(lái)超大特大城市韌性治理需構(gòu)建多方主體共治的治理網(wǎng)絡(luò)、全周期和動(dòng)態(tài)適應(yīng)的治理機(jī)制，以及“制度—聯(lián)結(jié)—賦能”相結(jié)合的治理策略，統(tǒng)籌城市的發(fā)展與安全。
【關(guān)鍵詞】超大特大城市 公共安全 風(fēng)險(xiǎn) 韌性治理
【中圖分類號(hào)】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.17.010
【作者簡(jiǎn)介】吳瑩，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)社會(huì)與民族學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員。研究方向?yàn)槌鞘猩鐣?huì)學(xué)、空間社會(huì)學(xué)、社會(huì)治理，主要著作有《上樓之后：村改居社區(qū)的秩序重建與組織再造》《社區(qū)何以可能：芳雅家園的鄰里生活》等。
引言
當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展正處于從高速擴(kuò)張向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。2024年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為67.00%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，未來(lái)城鎮(zhèn)化水平會(huì)繼續(xù)提升但增速放緩。對(duì)此，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式”，在“提質(zhì)增效、創(chuàng)新協(xié)同”的發(fā)展邏輯下，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與城市治理現(xiàn)代化改革成為核心抓手，超大特大城市作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的核心引擎，是國(guó)家和地區(qū)的樞紐和節(jié)點(diǎn)。[1]因此，在國(guó)務(wù)院批復(fù)的各地城市國(guó)土空間總體規(guī)劃顯示，超大特大城市被賦予重要功能定位，如天津、重慶和廣州為“我國(guó)重要的中心城市”，鄭州為“中部地區(qū)重要的中心城市”，武漢為“中部地區(qū)的中心城市”，它們對(duì)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展具有重要意義。
然而，大規(guī)模人口和要素的聚集也給超大特大城市帶來(lái)了復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)源于快速城市化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾，呈現(xiàn)傳統(tǒng)與新興風(fēng)險(xiǎn)交織的復(fù)雜形態(tài)。這些風(fēng)險(xiǎn)的多重來(lái)源及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的潛在影響，使公共安全治理成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。超大特大城市的風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)的特征、來(lái)源以及相應(yīng)的治理措施。本文旨在結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，分析超大城市和特大城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和形態(tài)，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合韌性治理理論提出應(yīng)對(duì)策略。
新形勢(shì)下超大特大城市公共風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源
近十年來(lái)，我國(guó)超大特大城市的數(shù)量明顯增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，按城市市轄區(qū)年末總?cè)丝冢?013年我國(guó)400萬(wàn)以上人口的城市有14座，[2]2023年我國(guó)500萬(wàn)以上常住人口城市數(shù)量達(dá)到29座，其中1000萬(wàn)以上常住人口的城市11座。[3]2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》發(fā)布，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔，其中城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上為超大城市，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下為特大城市。依此標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)已經(jīng)有7座超大城市和15座特大城市。[4]超大特大城市的治理是世界性難題，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共資源供給、環(huán)境資源保護(hù)、社會(huì)沖突協(xié)調(diào)等常規(guī)性治理，也包括金融危機(jī)、恐怖襲擊、流行疾病等突發(fā)事件的危機(jī)應(yīng)對(duì)。其巨大的人口規(guī)模、城市建成區(qū)面積、資源與能源消耗、生態(tài)環(huán)境壓力，以及各種要素高度聚集等特點(diǎn)，使得這類城市面臨更為復(fù)雜多樣的公共風(fēng)險(xiǎn)。
人口的大規(guī)模、高流動(dòng)和異質(zhì)性。城市社會(huì)學(xué)奠基人沃思（Wirth）在研究城市性問(wèn)題時(shí)指出，城市龐大人口規(guī)模會(huì)導(dǎo)致人際關(guān)系趨于片段化和功利化，進(jìn)而導(dǎo)致“失范”和“社會(huì)真空”等現(xiàn)象。[5]超大特大城市的人口規(guī)模既賦予其巨大的發(fā)展?jié)摿?，也產(chǎn)生了龐大的資源和服務(wù)需求，往往導(dǎo)致住房、教育、醫(yī)療等資源緊張，引發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題。這些挑戰(zhàn)給環(huán)境資源的保護(hù)與利用、公共服務(wù)供給和社會(huì)治理帶來(lái)巨大壓力。
首先，超大特大城市由于人口的大規(guī)模、高密度，面臨巨大的資源環(huán)境壓力。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國(guó)城市平均人口密度約2895人／平方公里，而22座超大特大城市的人口密度遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，達(dá)到5001人／平方公里，其中哈爾濱、鄭州的人口密度更是達(dá)到了10459人／平方公里和10143人／平方公里。[6]這種大規(guī)模、高密度的人口往往導(dǎo)致資源消耗快、垃圾處理難度大、空氣質(zhì)量下降等問(wèn)題。水資源供需矛盾尤為突出，天津、南京、蘇州2023年水資源總量分別為17.84億立方米、25億立方米和53億立方米，而用水總量卻分別達(dá)到了33億立方米、57億立方米和100億立方米，用水缺口接近或超過(guò)資源總量的100%。[7]同時(shí)，人口密集區(qū)域的公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)也更高，傳染病傳播速度更快、防控難度更大。
其次，超大特大城市流動(dòng)人口規(guī)模大、流動(dòng)快，加劇基礎(chǔ)設(shè)施的承載負(fù)荷。這種流動(dòng)性主要表現(xiàn)在城內(nèi)和城際兩個(gè)層面。城內(nèi)流動(dòng)方面，大規(guī)模的城內(nèi)人口流動(dòng)帶來(lái)了巨大的交通壓力。由于面積巨大，城內(nèi)功能分區(qū)較為清晰，且多采用多中心的發(fā)展策略，居民往往面臨職住分離的情況，工作和休閑活動(dòng)開展的半徑也不斷擴(kuò)大，城內(nèi)人口的流動(dòng)數(shù)量和流動(dòng)距離都隨之增加。2023年數(shù)據(jù)顯示，22個(gè)超大特大城市中超800萬(wàn)人單程通勤距離在25公里以上，占通勤人口的8%。同時(shí)，60分鐘以上通勤人口在超大城市通勤人口中占比達(dá)17%，在特大城市中占比11%，遠(yuǎn)高于Ⅰ型、Ⅱ型大城市的8%。[8]城際流動(dòng)方面，大規(guī)模的城際流動(dòng)加劇了資源環(huán)境壓力，帶來(lái)社會(huì)融合問(wèn)題。超大特大城市由于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高、就業(yè)機(jī)會(huì)多，大量流動(dòng)人口頻繁涌入和流出，不僅讓資源分配更加緊張，也使人口管理的壓力和形勢(shì)更為嚴(yán)峻。[9]一項(xiàng)圍繞長(zhǎng)江三角洲地區(qū)人口遷移網(wǎng)絡(luò)的研究發(fā)現(xiàn)，上海、杭州、南京、寧波和蘇州等超大特大城市都是人口的主要流入地。[10]在珠三角，廣州、佛山、東莞、深圳等超大特大城市也成為人口流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的骨架，流動(dòng)人口的規(guī)模和頻率都處于全國(guó)最高水平，且凈流入和凈流出的分布不均衡。[11]人口大規(guī)模涌入，不僅加重了城市基礎(chǔ)設(shè)施承載負(fù)荷和資源環(huán)境壓力，還使這些流動(dòng)人口面臨與遷入地相異的文化習(xí)俗、價(jià)值觀念和親緣關(guān)系，社會(huì)融合程度總體偏低，[12]容易形成社會(huì)隔離和矛盾，增加社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，使超大城市出現(xiàn)以“空間分異、邊緣化聚居、社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂、風(fēng)險(xiǎn)裂變與放大”為表現(xiàn)形態(tài)的系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[13]
最后，超大特大城市人口結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性增加了城市治理的復(fù)雜性和不確定性。這些城市憑借區(qū)域引領(lǐng)地位、豐富就業(yè)機(jī)會(huì)、文化多樣性與先鋒性，吸引來(lái)自全國(guó)各地甚至全球人口，形成高度異質(zhì)化的人口結(jié)構(gòu)。研究顯示，城市（人口）規(guī)模越大，城市職業(yè)多樣性程度越強(qiáng)，而且人口越多，不同城市規(guī)模間的職業(yè)多樣性差距越大。[14]從社會(huì)分層結(jié)構(gòu)來(lái)看，超大特大城市社會(huì)分層呈“橄欖型”結(jié)構(gòu)，但本地人與外地人、不同職業(yè)階層間的資源與優(yōu)勢(shì)存在區(qū)隔，這種復(fù)雜的分層結(jié)構(gòu)和群體異質(zhì)性，一方面會(huì)帶來(lái)社會(huì)融合的挑戰(zhàn)，文化差異、價(jià)值觀碰撞和利益沖突往往導(dǎo)致社會(huì)交往和社會(huì)認(rèn)同的分化；[15]另一方面異質(zhì)性人口對(duì)公共服務(wù)的差異性需求給公共服務(wù)供給帶來(lái)挑戰(zhàn)，大規(guī)模的復(fù)雜需求意味著矛盾的多發(fā)，在醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)保護(hù)、婚姻養(yǎng)老、房產(chǎn)金融等領(lǐng)域都增加了矛盾糾紛率。
內(nèi)部空間的不均衡?，F(xiàn)有特大超大城市在人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、城市開發(fā)等多重因素作用下，建成區(qū)面積已經(jīng)遠(yuǎn)超一般中小城市，但普遍存在“中心—邊緣”的空間分異現(xiàn)象，在多中心多組團(tuán)的發(fā)展戰(zhàn)略下，區(qū)域間存在明顯的空間不均衡，包括人口分布以及基礎(chǔ)設(shè)施和資源配置的差異，這種不均衡可能加劇既有的城市問(wèn)題。
從人口來(lái)看，第七次全國(guó)人口普查顯示，超大特大城市的人口分布存在明顯不均衡，中心城區(qū)人口密度極高，而郊區(qū)和周邊地區(qū)人口密度相對(duì)較低。以北京市為例，2023年全市平均常住人口密度約為1332人／平方公里，核心城六區(qū)人口密度都超過(guò)6000人／平方公里，人口密度最高的西城區(qū)達(dá)21749人／平方公里，而密度最低的延慶區(qū)僅為172人／平方公里。這種差異給不同區(qū)域的治理帶來(lái)挑戰(zhàn)，中心城區(qū)面臨住房緊張、交通擁堵、犯罪率上升等問(wèn)題；城鄉(xiāng)接合部聚居著大量新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體，這一群體大多面臨就業(yè)不穩(wěn)定、工作強(qiáng)度大、環(huán)境待遇差等壓力，若不能為其提供有效的社會(huì)支持和疏導(dǎo)保護(hù)，易成為社會(huì)不穩(wěn)定因素；外圍郊區(qū)或新城區(qū)因人口相對(duì)稀少，可能導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、開發(fā)不足等現(xiàn)象。這種不均衡可能強(qiáng)化局部特殊類型的城市病，影響居民的生活質(zhì)量和城市的可持續(xù)發(fā)展。
從建成環(huán)境來(lái)看，超大特大城市的各類設(shè)施空間分布同樣存在明顯不均的現(xiàn)象。政策與資源投入明顯傾向中心城區(qū)，而郊區(qū)和邊緣地區(qū)則相對(duì)被忽視。以杭州市為例，主城區(qū)外圍街道空間單元設(shè)施服務(wù)水平較低，公共體育設(shè)施建設(shè)水平較為落后，這些區(qū)域的體育設(shè)施資源較為缺乏。[16]同時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈中的低端制造業(yè)和批發(fā)零售業(yè)多聚集在外圍郊區(qū)，這些區(qū)域的基層政府往往缺乏足夠的資源和能力，在基本公共服務(wù)、治安維護(hù)、監(jiān)督執(zhí)法等方面面臨更大挑戰(zhàn)。而基礎(chǔ)設(shè)施狀況則大多呈現(xiàn)“兩少一多”的特征，即支撐性基礎(chǔ)設(shè)施少、公共服務(wù)設(shè)施少（尤其是對(duì)于外來(lái)人口）、敏感性基礎(chǔ)設(shè)施（如垃圾處理廠、變電站等）多，與中心城區(qū)形成顯著差異。基礎(chǔ)設(shè)施和資源配置的空間不均衡既加劇基本公共服務(wù)的不均等，也增加公共安全風(fēng)險(xiǎn)。
數(shù)字治理的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著各類智能技術(shù)的發(fā)展和普及，越來(lái)越多的政府部門開始引入云平臺(tái)和人工智能助手，輔助完成治理工作。超大特大城市雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、豐富的人才儲(chǔ)備、充足的資金投入、海量的數(shù)據(jù)資源等，為其率先在治理過(guò)程中使用智能技術(shù)打下基礎(chǔ)。當(dāng)前，北京、深圳、杭州、上海等超大特大城市政府已提出加強(qiáng)人工智能和數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)以及技術(shù)與城市規(guī)劃、治理融合，大力推進(jìn)數(shù)字化、智能化城市的建設(shè)進(jìn)程。比如，上海市的“隨申辦”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)整合2400余項(xiàng)高頻服務(wù)，“隨申碼”通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)交通碼、文旅碼等“多碼合一”[17]。又如，深圳市的“i深圳”面向企業(yè)和個(gè)人提供覆蓋市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道、社區(qū)四級(jí)政府的政務(wù)服務(wù)導(dǎo)航、申辦，提供移動(dòng)端咨詢、辦事、投訴建議、進(jìn)度查詢等功能。[18]類似的城市智能治理平臺(tái)還有杭州市“城市大腦”、重慶市“渝快辦”、北京市“京通”、成都市“天府市民云”等。在大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的輔助下，城市治理的效率得到大幅提升。2025年2月，廣州市海珠區(qū)數(shù)字化協(xié)同辦公系統(tǒng)正式接入DeepSeek，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信創(chuàng)環(huán)境下DeepSeek-R1模型部署，訴求轉(zhuǎn)辦時(shí)間從5分鐘縮短至10秒以內(nèi)，轉(zhuǎn)派準(zhǔn)確率從83.3%提升至91.7%。[19]但是，數(shù)字治理也帶來(lái)了數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)、人機(jī)權(quán)責(zé)界定與數(shù)字鴻溝三大風(fēng)險(xiǎn)。
首先，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，大量個(gè)人數(shù)據(jù)被收集、存儲(chǔ)和分析，存在數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然近年來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)，但目前對(duì)各類數(shù)據(jù)生產(chǎn)、獲取渠道的管理和使用仍缺乏有效監(jiān)管，數(shù)據(jù)的安全性和隱私性難以得到充分保障。
其次，人機(jī)權(quán)責(zé)界定的難題正日益凸顯為技術(shù)治理的主要風(fēng)險(xiǎn)。智能技術(shù)在政務(wù)管理中的應(yīng)用，既源于其能快捷高效完成流程化的任務(wù)，也源于其能規(guī)避“人治”思維，在政務(wù)辦理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)更高程度的程序公平。而現(xiàn)實(shí)狀況是，許多事務(wù)需要人類特有的共情能力和解讀能力，機(jī)器決策通過(guò)算法創(chuàng)建自己的“分類”和數(shù)字化知識(shí)，以實(shí)現(xiàn)輸入和輸出數(shù)據(jù)之間的最佳關(guān)聯(lián)，這會(huì)產(chǎn)生“非理性的理性”[20]現(xiàn)象。面對(duì)算法“黑箱”的風(fēng)險(xiǎn)，行政過(guò)程中人機(jī)的權(quán)責(zé)界定難題對(duì)倫理關(guān)系、政府治理能力提出更多要求。
最后，在技術(shù)治理中，“數(shù)字鴻溝”正日益加劇技術(shù)使用不平等的狀況。“數(shù)字鴻溝”具體表現(xiàn)為不同地區(qū)、不同群體之間在信息技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字資源獲取方面的差距。從地區(qū)層面來(lái)講，超大特大城市依托其雄厚的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)資源，在數(shù)字接入的物理?xiàng)l件方面顯著優(yōu)于其他二、三線城市，能夠通過(guò)先進(jìn)技術(shù)賦能社會(huì)治理。但在超大特大城市內(nèi)部，不同群體之間的“數(shù)字鴻溝”依然存在，不同群體使用技術(shù)能力的差異將會(huì)擴(kuò)大既有的基層公共服務(wù)差異，加劇特定群體的相對(duì)剝奪感。
超大特大城市的風(fēng)險(xiǎn)特征
在上述新形勢(shì)下，超大特大城市面臨的公共安全風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出新的特征，主要表現(xiàn)為彌散性、復(fù)合性和不確定性。
風(fēng)險(xiǎn)的彌散性。超大特大城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的彌散性往往導(dǎo)致單一風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，這種彌散性具體表現(xiàn)為物理空間的彌散和虛擬空間的彌散。一方面，超大特大城市的人口特征和空間特征易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在物理空間中擴(kuò)散。超大特大城市的人口規(guī)模龐大、密度高、流動(dòng)性強(qiáng)，使風(fēng)險(xiǎn)易在城市內(nèi)部擴(kuò)散。例如，傳染病的傳播速度更快，影響范圍更廣；社會(huì)治安問(wèn)題更易從一個(gè)區(qū)域蔓延到另一個(gè)區(qū)域。
另一方面，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)容易在虛擬空間中彌散，主要表現(xiàn)為公眾風(fēng)險(xiǎn)感知和治理風(fēng)險(xiǎn)要素的彌散。截至2025年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)11.23億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)79.7%；60歲及以上銀發(fā)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)1.61億人、農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)3.22億人，保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。[21]超大特大城市互聯(lián)網(wǎng)普及率更高，這使得當(dāng)?shù)鼐用裼懈憬莸耐緩搅私獬鞘袃?nèi)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，在提升公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知能力的同時(shí)，也加劇了風(fēng)險(xiǎn)焦慮情緒在虛擬空間的蔓延，在缺乏有效輿論引導(dǎo)的情況下，更易引發(fā)群體性恐慌。
風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合性。在新的發(fā)展形勢(shì)下，超大特大城市面對(duì)的是人口與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境形成的交互式系統(tǒng)，[22]其風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)合性，具體表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)種類的復(fù)合性和承災(zāi)主體的復(fù)合性。在風(fēng)險(xiǎn)種類方面，超大特大城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)往往不是單一的，而是多種風(fēng)險(xiǎn)相互交織。自然災(zāi)害可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能導(dǎo)致失業(yè)率上升、社會(huì)治安惡化等次生問(wèn)題。值得注意的是，超大特大城市經(jīng)常舉辦各類大型國(guó)際體育賽事、演唱會(huì)和各種聚會(huì)活動(dòng)，大規(guī)模人群的短期集中涌入，引發(fā)的媒體關(guān)注也較多，不僅對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施造成巨大壓力，一旦發(fā)生意外還易造成重大生命財(cái)產(chǎn)損失，而消息的快速傳播更容易影響社會(huì)穩(wěn)定。[23]
承災(zāi)的主體方面，超大特大城市呈現(xiàn)出多樣特征。潛在風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的作用對(duì)象包括人、物、系統(tǒng)三個(gè)方面。[24]“人”作為承災(zāi)的主體，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)會(huì)面臨脆弱性疊加的問(wèn)題，超大特大城市內(nèi)部社會(huì)群體存在差異，特殊群體如低收入群體、老年人、殘障人士等在災(zāi)害中的自救能力弱，易受二次傷害。“物”代表城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品，公共安全事件會(huì)引起承載物中所包含的災(zāi)害要素的激發(fā)或意外釋放，進(jìn)而導(dǎo)致衍生和次生災(zāi)害。如水、電、氣、交通網(wǎng)絡(luò)在地震、暴雨中可能同時(shí)癱瘓，而醫(yī)院、消防站、應(yīng)急指揮中心等關(guān)鍵應(yīng)急設(shè)施的物理?yè)p壞，也會(huì)直接削弱應(yīng)急響應(yīng)能力。“系統(tǒng)”不僅是城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，也包括城市運(yùn)行的復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源多樣，公共安全事件可能導(dǎo)致交通、能源、醫(yī)療等多系統(tǒng)耦合失效，引發(fā)系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，形成多重系統(tǒng)的鏈?zhǔn)轿C(jī)。城市治理系統(tǒng)在此過(guò)程中面臨雙重考驗(yàn)：一方面，跨區(qū)域協(xié)作困難，超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)的彌散性導(dǎo)致固定的行政邊界被打破；另一方面，政府公信力面臨考驗(yàn)，以公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)為例，防控舉措成效與公眾信任度呈現(xiàn)顯著相關(guān)性，政府公共安全治理成效成為衡量政府治理能力的參照。
風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)呈現(xiàn)從傳統(tǒng)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”朝著“不確定性社會(huì)”轉(zhuǎn)變的顯著特征。在此背景下，超大特大城市的發(fā)展受到三個(gè)方面的不確定性因素的影響：技術(shù)變革帶來(lái)發(fā)展環(huán)境的不確定性，“人”的生存狀態(tài)重塑引發(fā)發(fā)展主體的不確定性，人類知識(shí)和科學(xué)技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新帶來(lái)發(fā)展方式的不確定性。[25]不確定性成為超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)的重要特征之一。
超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)的不確定性首先體現(xiàn)在發(fā)展環(huán)境方面，包括自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等領(lǐng)域。在自然環(huán)境方面，隨著城市化進(jìn)程的加速，超大特大城市的土地開發(fā)強(qiáng)度持續(xù)增加，不僅改變自然地表，還破壞原本穩(wěn)定的地質(zhì)環(huán)境，增加出現(xiàn)各類自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。[26]在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，超大特大城市已深度融入世界貿(mào)易和生產(chǎn)分工體系，然而，近年來(lái)全球各經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增速放緩，逆全球化趨勢(shì)抬頭，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易矛盾頻現(xiàn)，[27]使得超大特大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響較大，更易面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等。社會(huì)環(huán)境方面，超大特大城市人口的高度集聚勢(shì)必造成社會(huì)治理難度的增大，其人口密度大、流動(dòng)性強(qiáng)，社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較多。社會(huì)中的不穩(wěn)定因素在城市生活各領(lǐng)域、各群體中累積，各類風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)也不斷疊加雜糅，[28]使得城市風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)更加難以預(yù)料。
超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)的不確定性其次體現(xiàn)在發(fā)展主體方面，主要是指“人”作為現(xiàn)代化的發(fā)展主體，其生存狀態(tài)影響著城市發(fā)展質(zhì)量和能力。超大特大城市不僅是大量人口工作生產(chǎn)和居住生活的場(chǎng)所，在人口規(guī)模、人口密度和人口異質(zhì)性顯著高于其他地區(qū)的背景下，“人”作為發(fā)展主體的認(rèn)知和心理情感狀態(tài)的不確定性也遠(yuǎn)超其他地區(qū)。一方面，超大特大城市社會(huì)紐帶的變化導(dǎo)致個(gè)體化、原子化趨勢(shì)日益明顯，“人”的社會(huì)聯(lián)結(jié)被弱化，支持系統(tǒng)遭到破壞。這類城市的人口異質(zhì)性打破傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”的信任基礎(chǔ)，居民以“原子化個(gè)體”形態(tài)存在，尤其是獨(dú)居青年和老年群體，情感聯(lián)結(jié)的缺失不僅導(dǎo)致孤獨(dú)感蔓延，還可能引發(fā)群體性心理健康危機(jī)。另一方面，這些城市的工作生活壓力較其他地區(qū)更高，人口過(guò)度集中導(dǎo)致住房、教育、醫(yī)療等核心資源供需失衡，人口密度與人才過(guò)剩催生“內(nèi)卷化”，焦慮情緒和競(jìng)爭(zhēng)壓力讓不確定性在城市內(nèi)各類人群之間持續(xù)傳導(dǎo)。
超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)的不確定性再次體現(xiàn)在發(fā)展方式方面，主要表現(xiàn)為新科技在超大特大城市中的嵌入程度日益加深，技術(shù)革命帶來(lái)的不確定性擴(kuò)散至城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等諸多方面。超大特大城市技術(shù)運(yùn)用的能力和水平都位于國(guó)內(nèi)城市前列，而技術(shù)自身帶來(lái)的不確定性也會(huì)蔓延到技術(shù)運(yùn)用的各領(lǐng)域中。一是系統(tǒng)脆弱性問(wèn)題，人工智能驅(qū)動(dòng)的城市治理系統(tǒng)，包括智能交通、能源調(diào)度、公共安全等高度依賴算法決策，一旦核心模塊出現(xiàn)技術(shù)故障或漏洞，可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。二是算法邏輯內(nèi)部的治理風(fēng)險(xiǎn)，基于歷史數(shù)據(jù)訓(xùn)練的人工智能模型可能加劇不平等，導(dǎo)致公共資源分配失衡和執(zhí)法精準(zhǔn)度降低。三是數(shù)據(jù)安全困境，超大特大城市精細(xì)、高效的技術(shù)治理體系的建立需要形成巨型數(shù)據(jù)庫(kù)，而全域數(shù)據(jù)采集導(dǎo)致“監(jiān)控泛化”的趨勢(shì)，通過(guò)百萬(wàn)級(jí)攝像頭、傳感器、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備形成“數(shù)據(jù)黑洞”，在深度捕捉居民行為軌跡的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。四是技術(shù)治理帶來(lái)的倫理問(wèn)題，機(jī)器人、人工智能技術(shù)對(duì)低技能崗位的替代效應(yīng)，易引發(fā)部分人口失業(yè)；非人化技術(shù)的運(yùn)用可能代替人與人的互動(dòng)，使治理決策過(guò)程出現(xiàn)“去人性化”的傾向，居民在治理中從“權(quán)利主體”異化為“算法客體”。
韌性治理：作為應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的治理手段
韌性治理理論強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中，面對(duì)各種擾動(dòng)時(shí)，不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)、適應(yīng)和改變等能力的重要性。這一理論對(duì)于城市系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)，吸收沖擊并維持基本功能與結(jié)構(gòu)，進(jìn)而恢復(fù)平衡與秩序提供了可行路徑，是以系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為核心的現(xiàn)代治理模式。
韌性理念的緣起。“韌性”概念早期在工程領(lǐng)域使用。20世紀(jì)70年代，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林（C. S. Holling）提出“生態(tài)系統(tǒng)韌性”的概念，該概念注重系統(tǒng)的演變與成長(zhǎng)。[29]隨著研究的深入，又有學(xué)者提出“演變韌性”理論，該理論認(rèn)為系統(tǒng)始終處于不斷變化而非靜止平衡的狀態(tài)，擾動(dòng)是其變動(dòng)的根本。在這一范式下，韌性包括面對(duì)干擾時(shí)的持續(xù)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新、適應(yīng)和變革等多方面能力。[30]當(dāng)代學(xué)者普遍認(rèn)為，韌性系統(tǒng)應(yīng)該具有承受、應(yīng)對(duì)和學(xué)習(xí)調(diào)適的能力。[31]總體而言，韌性理論已超越早期的工程范式和生態(tài)范式，發(fā)展為社會(huì)生態(tài)范式并更加廣泛地應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域。[32]
韌性城市治理的發(fā)展與實(shí)踐。韌性城市是城市規(guī)劃和治理的重要理念，強(qiáng)調(diào)城市空間與設(shè)施在面對(duì)災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)等沖擊時(shí)，能夠吸收沖擊并維持基本功能、結(jié)構(gòu)和特征，在研究中往往被視作應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的途徑。自誕生以來(lái)，城市韌性治理的理念經(jīng)歷了從對(duì)“物”的規(guī)劃和管理，到對(duì)“人”的組織和治理的發(fā)展過(guò)程。
韌性城市治理理念的提出，是對(duì)傳統(tǒng)城市規(guī)劃中線性思維模式及穩(wěn)態(tài)平衡理念的超越，其核心在于強(qiáng)調(diào)跨尺度的動(dòng)態(tài)交互作用與系統(tǒng)創(chuàng)新。主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施老化、全球風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，以及信息技術(shù)發(fā)展所衍生的潛在問(wèn)題等。在應(yīng)對(duì)氣候變化與自然災(zāi)害、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施抗逆性、提高城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性、應(yīng)對(duì)城市恐怖襲擊以及空間與城市規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域具有廣泛的實(shí)踐應(yīng)用。[33]比如，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，韌性城市理念的實(shí)施旨在通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃手段，增強(qiáng)城市在面對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件時(shí)的防災(zāi)減災(zāi)能力，以及其自我適應(yīng)和自我修復(fù)的能力。[34]
城市作為人口、建筑物、財(cái)富和生產(chǎn)要素集中的復(fù)合空間，其集聚狀態(tài)既對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有著放大效應(yīng)，也為抵御風(fēng)險(xiǎn)提供共享知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)，[35]這種城市自身的特點(diǎn)也促進(jìn)了韌性理論的運(yùn)用和發(fā)展。當(dāng)代城市韌性建設(shè)的主要目標(biāo)在于，實(shí)現(xiàn)城市治理系統(tǒng)與高度不確定性的外部環(huán)境之間的和諧共生。[36]基于韌性城市理論，探索城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的新路徑，旨在最小化或降低災(zāi)害對(duì)城市的影響。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理策略已從傳統(tǒng)以防控為核心的防災(zāi)減災(zāi)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳煤瓦m應(yīng)為核心的耐災(zāi)適災(zāi)模式。通過(guò)在城市規(guī)劃、制度建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、文化塑造和社會(huì)管理等多維度的韌性建設(shè)，增強(qiáng)城市抵御外部沖擊和擾動(dòng)的能力，促進(jìn)城市在存續(xù)、適應(yīng)和調(diào)整等方面能力的提升，以應(yīng)對(duì)不確定性環(huán)境的挑戰(zhàn)。[37]
在實(shí)踐中，韌性城市的建設(shè)考察標(biāo)準(zhǔn)逐漸從單一的城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施完善，走向全方位的韌性治理和制度建設(shè)。2013年，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)基于全球100座城市的恢復(fù)力研究，提出7個(gè)城市韌性系統(tǒng)特質(zhì)，包括反思性（Reflectiveness）、豐富性（Resourcefulness）、魯棒性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、靈活性（Flexibility）、包容性（Inclusiveness）、整合性（Integration）。[38]我國(guó)在城市建設(shè)實(shí)踐中形成了獨(dú)具特色的城市韌性治理路徑。隨著城市形態(tài)從剛性城市向彈性城市，再向韌性城市的演化，風(fēng)險(xiǎn)防控策略也經(jīng)歷了從風(fēng)險(xiǎn)管制到風(fēng)險(xiǎn)管理，再到風(fēng)險(xiǎn)治理的變化。[39]]2020年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在36個(gè)樣本城市啟動(dòng)了城市體檢項(xiàng)目，將“安全韌性”確立為八大核心指標(biāo)之一。同年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了“十四五”規(guī)劃，明確提出建設(shè)韌性城市，標(biāo)志著“韌性城市”理念正式納入國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃之中。2024年3月，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院發(fā)布《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展 韌性城市指標(biāo)》（GB/T 43652-2024），提出了19個(gè)具體的考核指標(biāo)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、治理全方面的城市韌性評(píng)估體系。
當(dāng)前，城市韌性治理的關(guān)注點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)緊密圍繞社會(huì)韌性和技術(shù)韌性的建構(gòu)展開，體現(xiàn)出對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的系統(tǒng)性回應(yīng)。在社會(huì)韌性建構(gòu)方面，多方主體協(xié)同治理成為核心關(guān)注點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)科層制壁壘，促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公眾的深度協(xié)作。[40]同時(shí)，社會(huì)資本與文化認(rèn)同的培育受到重視，信任資源、社會(huì)共識(shí)及市民心理韌性被視為社會(huì)韌性的重要基礎(chǔ)。[41]技術(shù)韌性的構(gòu)建專注于數(shù)字技術(shù)的賦能和基礎(chǔ)設(shè)施的智能化。大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)被廣泛應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、資源調(diào)配以及決策支持等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以提升治理的精準(zhǔn)性和時(shí)效性。[42]技術(shù)應(yīng)用的倫理邊界與安全風(fēng)險(xiǎn)（如算法“黑箱”、數(shù)據(jù)隱私）也成為治理重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)工具性與人文價(jià)值的統(tǒng)一。[43]此外，技術(shù)韌性與社會(huì)韌性的協(xié)同進(jìn)化受到重視，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)二者的互嵌性與動(dòng)態(tài)平衡，避免“技術(shù)孤島”，實(shí)現(xiàn)治理效能的系統(tǒng)性提升。[44]
總體而言，當(dāng)前韌性治理正從單一維度的技術(shù)應(yīng)用或主體協(xié)作，轉(zhuǎn)向涵蓋社會(huì)、技術(shù)、制度、文化的多維整合，未來(lái)將進(jìn)一步聚焦動(dòng)態(tài)適應(yīng)性、多方共治及跨學(xué)科創(chuàng)新，構(gòu)建兼具效率與公平、技術(shù)理性與人文關(guān)懷的韌性治理體系。
韌性城市治理的要點(diǎn)?；谏鲜霭l(fā)展實(shí)踐的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)韌性城市治理具有以下要點(diǎn)。首先，以抵抗自然災(zāi)害，提高空間韌性作為治理起點(diǎn)。應(yīng)對(duì)自然環(huán)境的變化，仍是韌性城市治理的核心議題?；A(chǔ)設(shè)施、建筑設(shè)計(jì)以及城市規(guī)劃構(gòu)成基礎(chǔ)性工作，重點(diǎn)在于通過(guò)整合氣象、地質(zhì)、水文等多方面的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的提前識(shí)別，并將注意力從消解自然災(zāi)害、改善自然環(huán)境擴(kuò)展到構(gòu)建自我平衡的、與人類和諧共生的生態(tài)環(huán)境。[45]通過(guò)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)化，提高抗災(zāi)能力，以“物”的建設(shè)保障城市韌性。
其次，以回歸穩(wěn)定狀態(tài)，構(gòu)建社會(huì)韌性作為治理重點(diǎn)。城市韌性治理旨在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性，追求穩(wěn)定性和確定性，力求恢復(fù)平衡。[46]這不僅體現(xiàn)在恢復(fù)物理層面的穩(wěn)定狀態(tài)、城市設(shè)施正常運(yùn)行，更延伸至社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和治理水平的綜合提升。[47]近年來(lái)，各種公共安全事件對(duì)城市秩序提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，社會(huì)韌性的建設(shè)更為注重加強(qiáng)對(duì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和心理韌性的培育，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，激發(fā)公共安全治理中的基層自治潛能，提高社會(huì)公平性和包容性，在日常治理階段預(yù)防性化解社會(huì)矛盾，在危機(jī)應(yīng)對(duì)階段能夠迅速啟動(dòng)重建機(jī)制，恢復(fù)社會(huì)秩序。
最后，以保持與時(shí)俱進(jìn)，形成技術(shù)韌性作為治理目標(biāo)。人類已邁入信息化和智能化的時(shí)代，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)正逐步成為城市治理的關(guān)鍵支柱。[48]隨著各類新技術(shù)的應(yīng)用，韌性治理的思路被應(yīng)用于技術(shù)韌性形成領(lǐng)域。而技術(shù)韌性依賴數(shù)字技術(shù)賦能、基礎(chǔ)設(shè)施智能化與風(fēng)險(xiǎn)防控，理論上強(qiáng)調(diào)技術(shù)與制度的融合創(chuàng)新。[49]但技術(shù)應(yīng)用除了帶來(lái)治理效率提升的優(yōu)勢(shì)外，也可能沖擊社會(huì)正常運(yùn)行秩序，并改變?cè)镜闹卫韨惱?，因此，防范技術(shù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也是韌性治理未來(lái)的主要目標(biāo)。
新形勢(shì)下超大特大城市韌性治理路徑
針對(duì)超大特大城市面臨風(fēng)險(xiǎn)的彌散性、復(fù)合性和不確定性特征，傳統(tǒng)的單一政府主導(dǎo)型治理模式已難以應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，亟須構(gòu)建新型的韌性城市風(fēng)險(xiǎn)防控體系，將城市視為一個(gè)綜合性的人居空間，將多險(xiǎn)種應(yīng)對(duì)作為防治對(duì)象，并樹立長(zhǎng)期和靈活的治理思路。
構(gòu)建多方主體共治的治理網(wǎng)絡(luò)。超大特大城市人口規(guī)模巨大、流動(dòng)性強(qiáng)、異質(zhì)性高，公共安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜度高、彌散性強(qiáng)，僅依靠政府自上而下的管控思維難以有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理，需構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)支撐、社會(huì)協(xié)同和公眾參與的多方主體共治的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)。首先，政府作為主導(dǎo)力量，承擔(dān)著制定政策、統(tǒng)籌資源和危機(jī)管理的職責(zé)。需制定符合超大特大城市特點(diǎn)的公共安全治理的政策框架與應(yīng)急方案，明確各主體的權(quán)責(zé)邊界，建立跨部門聯(lián)席會(huì)議制度，為多方主體共治提供制度保障。同時(shí)，設(shè)立城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，建立“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，推行“韌性預(yù)算”機(jī)制，注重資源向基層的傾斜，加強(qiáng)危機(jī)管理和資源調(diào)配的韌性能力。
其次，經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)提供技術(shù)創(chuàng)新、合作建設(shè)、資源捐贈(zèng)等方式參與城市應(yīng)急物資儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)治理。在提供產(chǎn)品和服務(wù)方面，重點(diǎn)開發(fā)智慧應(yīng)急系統(tǒng)、新型安全材料和定制化災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源的配置，提供可供政府購(gòu)買的安全服務(wù)。在合作建設(shè)方面，政府可通過(guò)稅收減免、特許經(jīng)營(yíng)、引入韌性設(shè)施建設(shè)公私合營(yíng)等方式，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體參與風(fēng)險(xiǎn)治理建設(shè)共擔(dān)。
再次，社會(huì)協(xié)同表現(xiàn)為社會(huì)組織提供專業(yè)服務(wù)、志愿者組織培育救援隊(duì)伍、社區(qū)組織發(fā)揮基層動(dòng)員等重要作用。依托社會(huì)組織深入基層、了解居民需求的特點(diǎn)，可組織開展防災(zāi)演練、科普宣傳等活動(dòng)，提升居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急能力，形成全社會(huì)共同參與、共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的良好氛圍。同時(shí)，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠迅速組織力量，協(xié)助政府開展救援和災(zāi)后恢復(fù)工作。
最后，公眾作為超大特大城市發(fā)展的主體，其自治參與是韌性治理的重要基礎(chǔ)。超大特大城市居民往往具有較高的風(fēng)險(xiǎn)感知、焦慮情緒和心理不確定性，這既可能成為風(fēng)險(xiǎn)不確定性的影響因素，也使其具備成為參與風(fēng)險(xiǎn)治理潛在能力。政府可通過(guò)完善公眾參與平臺(tái)和意見反饋路徑，鼓勵(lì)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策制定和監(jiān)督執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，充分吸收大眾智識(shí)，形成預(yù)防和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大合力。
此外，構(gòu)建多方主體共治的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)要注意市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)落實(shí)和社區(qū)自治的有效銜接，尤其注重基層賦能，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)，提升基層的自我管理和服務(wù)的韌性，激活超大特大城市公共安全治理的“神經(jīng)末梢”。
建立全周期的過(guò)程型治理機(jī)制。針對(duì)超大特大城市公共風(fēng)險(xiǎn)彌散性強(qiáng)、復(fù)合性高而造成的危機(jī)事件影響時(shí)間長(zhǎng)、波及范圍廣的特點(diǎn)，需根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)周期運(yùn)行特點(diǎn)和治理過(guò)程邏輯，建立全周期和動(dòng)態(tài)適應(yīng)的治理機(jī)制，提升公共風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程韌性。在風(fēng)險(xiǎn)防范與準(zhǔn)備階段，從“物”與“人”的角度構(gòu)建預(yù)防性韌性體系，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和潛在影響。對(duì)于“物”的方面，加強(qiáng)韌性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，提高城市設(shè)施的冗余性和魯棒性，如建設(shè)堅(jiān)固的防洪設(shè)施、抗震建筑、備用電源等，確保城市在面對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠保持基本功能。政策工具方面，加強(qiáng)韌性政策工具創(chuàng)新，制定風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類應(yīng)對(duì)政策，完善應(yīng)急預(yù)案，明確各部門的職責(zé)和任務(wù)，細(xì)化應(yīng)急響應(yīng)流程、資源調(diào)配方案、信息發(fā)布機(jī)制等內(nèi)容，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。對(duì)于“人”的方面，開展社區(qū)教育、應(yīng)急演練、公眾科普等，提高居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)知識(shí)和自救互救能力。
在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估階段，需硬件和軟件協(xié)同推進(jìn)，全面動(dòng)態(tài)地識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)感知能力。在硬件方面，通過(guò)傳感器網(wǎng)絡(luò)收集城市的自然環(huán)境數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)等，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。在軟件方面，建立健全城市多維安全韌性指標(biāo)體系，開展科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)不同類型的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性和定量分析，確定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)和影響范圍，為制定針對(duì)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略提供依據(jù)。
在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與處置階段，建立快速響應(yīng)、高效處置的應(yīng)對(duì)機(jī)制，最大限度減少損失。在頂層，建立敏捷應(yīng)急指揮體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門、各主體的行動(dòng)，確保應(yīng)急響應(yīng)的及時(shí)性和有效性。在基層，發(fā)揮企業(yè)、社區(qū)和公眾等多方主體的作用，加強(qiáng)信息溝通與發(fā)布，通過(guò)新聞、社交媒體、手機(jī)短信等多種媒介渠道及時(shí)向公眾通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)情況和應(yīng)對(duì)措施。
在災(zāi)后恢復(fù)與重建階段，注重修復(fù)受損的基礎(chǔ)設(shè)施，恢復(fù)城市的正常生產(chǎn)生活秩序，增強(qiáng)系統(tǒng)韌性以應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，短期實(shí)施企業(yè)復(fù)產(chǎn)補(bǔ)貼、受災(zāi)群眾心理援助等多重措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的恢復(fù)重建。另一方面，長(zhǎng)期通過(guò)在恢復(fù)重建過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)策略的漏洞，提升城市整體韌性。同時(shí)，以技術(shù)賦能長(zhǎng)效韌性城市建設(shè)，將災(zāi)后數(shù)據(jù)反哺風(fēng)險(xiǎn)模型，利用數(shù)字孿生技術(shù)模擬未來(lái)場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理策略的動(dòng)態(tài)迭代。
采取“創(chuàng)新—聯(lián)結(jié)—賦能”相結(jié)合的治理策略。針對(duì)超大特大城市風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)展環(huán)境、發(fā)展主體和發(fā)展方式方面的不確定性特征，需要采取制度創(chuàng)新、重建聯(lián)結(jié)和技術(shù)賦能相結(jié)合的治理策略。制度創(chuàng)新方面，依據(jù)系統(tǒng)整合、底線思維的邏輯進(jìn)行韌性制度建設(shè)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理從“被動(dòng)應(yīng)急”到“主動(dòng)適應(yīng)”的轉(zhuǎn)型。針對(duì)自然環(huán)境脆弱性、經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)性以及社會(huì)環(huán)境不穩(wěn)定性，建立具有豐富性、冗余性、動(dòng)態(tài)性、適應(yīng)性、包容性等特點(diǎn)的多維系統(tǒng)整合的韌性治理制度體系。在前端，基于底線思維，保持一定的基礎(chǔ)設(shè)施冗余設(shè)計(jì)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的“快速插接”接口，預(yù)留應(yīng)對(duì)不確定性的戰(zhàn)略空間；在后端，通過(guò)監(jiān)測(cè)、反饋和迭代形成學(xué)習(xí)型制度體系，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的變化及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和動(dòng)態(tài)適應(yīng)。
社會(huì)聯(lián)結(jié)方面，重建社會(huì)聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)從被治理對(duì)象到治理參與主體的身份轉(zhuǎn)型。運(yùn)用“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的理論重構(gòu)社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，針對(duì)超特大城市中人的脆弱性問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃“15分鐘生活圈”等空間改進(jìn)方式促進(jìn)居民交往互動(dòng)、以線上線下社區(qū)聯(lián)動(dòng)培育鄰里社群、構(gòu)建“時(shí)間銀行”體系促進(jìn)居民互助行為、建立突發(fā)公共事件“第一響應(yīng)人”機(jī)制和培訓(xùn)體系等方式，重新建立“附近”的支持性網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。構(gòu)建“治理參與—風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)—利益共享”的閉環(huán)，創(chuàng)造“參與紅利”，使居民既能在參與過(guò)程中重新塑造風(fēng)險(xiǎn)感知和心理韌性，提升自身的抗逆力，也能增強(qiáng)其參與對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策制定、監(jiān)督執(zhí)行的促進(jìn)作用，使公眾從被動(dòng)的“治理對(duì)象”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的“治理參與者”，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。
技術(shù)賦能方面，建立技術(shù)應(yīng)用與社會(huì)需求的動(dòng)態(tài)適配，增強(qiáng)城市抵御不確定性的韌性。一方面，要繼續(xù)開發(fā)新技術(shù)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的應(yīng)用場(chǎng)景。利用人工智能驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)收集和分析，構(gòu)建危機(jī)預(yù)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別和提前預(yù)警。在政策制定過(guò)程中，以人工智能輔助數(shù)據(jù)分析，提升決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。通過(guò)政務(wù)云平臺(tái)等將人工智能技術(shù)融入政務(wù)處理和辦公過(guò)程，提高政府部門工作效率，促進(jìn)政府與公眾的互動(dòng)和了解。另一方面，要注重技術(shù)的安全與冗余設(shè)計(jì)，強(qiáng)化技術(shù)韌性。保留人工干預(yù)通道，避免技術(shù)單點(diǎn)故障引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；建立多源數(shù)據(jù)交叉驗(yàn)證，減少算法誤判；在人工智能系統(tǒng)中嵌入公平性約束，避免歧視性結(jié)果等。此外，通過(guò)智慧城市平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享和資源整合，使政府、企業(yè)、公眾、技術(shù)專家等治理主體共同參與技術(shù)治理規(guī)則的制定，平衡效率與公平。
（本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究闡釋黨的二十屆三中全會(huì)精神重大創(chuàng)新項(xiàng)目“公共安全治理機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2024YZD016；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)社會(huì)與民族學(xué)院博士研究生武澤中對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]樊志宏、胡玉桃：《基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的超大城市發(fā)展和安全治理研究》，《城市發(fā)展研究》，2022年第7期。
[2]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年。
[3]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2024》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2024年。
[4]具體包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7座超大城市，武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽(yáng)、青島、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州15座特大城市。
[5]L. Wirth, "Urbanism as a Way of Life," American Journal of Sociology, 1938, 44(1): 1-24.
[6]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2023年。
[7]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2024》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2024年。
[8]中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院：《2024年度中國(guó)主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2024年10月，https://huiyan.baidu.com/boswebsite/cms/report/2024tongqin/。
[9]吳瑞君：《特大型城市人口“流動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2015年第3期。
[10]王玨、陳雯、袁豐：《基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的長(zhǎng)三角地區(qū)人口遷移及演化》，《地理研究》，2014年第2期。
[11]施雅婷：《珠三角城際人口流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)特征及影響因素》，《地理科學(xué)研究》，2024年第3期。
[12]陳剛、李樹、陳屹：《人口流動(dòng)對(duì)犯罪率的影響研究》，《中國(guó)人口科學(xué)》，2009年第4期。
[13]木永躍：《流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理：理論與路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第2期。
[14]張傳勇、蔡琪：《中國(guó)城市職業(yè)多樣性：事實(shí)、演進(jìn)與政策含義》，《學(xué)術(shù)月刊》，2021年第8期。
[15]劉精明、李路路：《階層化：居住空間、生活方式、社會(huì)交往與階層認(rèn)同——我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)階層化問(wèn)題的實(shí)證研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第3期。
[16]陳玉娟、龐俊、呂統(tǒng)華：《杭州市主城區(qū)公共體育設(shè)施空間分布的公平性評(píng)價(jià)》，《規(guī)劃師》，2020年第16期。
[17]《滬“一網(wǎng)通辦”改革成效顯著！在全國(guó)省級(jí)政府評(píng)估中位列第一》，2021年5月27日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12875942。
[18]《深圳市統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)APP“i深圳”正式上線》，2019年1月14日，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_1439994.html。
[19]廣州市海珠區(qū)政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局：《海珠區(qū)全力推進(jìn)“人工智能＋”行動(dòng)，接入DeepSeek為智慧政務(wù)賦能增值》，2025年3月4日，https://www.haizhu.gov.cn/hzdt/ztlm/zzyyzq/bm/content/post_10140309.html。
[20]馬克·舒?zhèn)惒?、里?middot;彼得斯：《算法社會(huì)：技術(shù)、權(quán)力和知識(shí)》，王延川、栗鵬飛譯，北京：商務(wù)印書館，2023年。
[21]中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第56次〈中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告〉》，2025年7月21日，https://www3.cnnic.cn/n4/2025/0721/c88-11328.html。
[22]郭秀云：《大城市人口發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題研究》，《蘭州學(xué)刊》，2010年第3期。
[23]孫華麗、項(xiàng)美康、薛耀鋒：《超大城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、歸因與防范》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》，2018年第8期。
[24]范維澄：《以安全韌性城市建設(shè)推進(jìn)公共安全治理現(xiàn)代化》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2022年第11期。
[25]文軍、劉雨航：《不確定性背景下中國(guó)式現(xiàn)代化的理論變革與實(shí)踐轉(zhuǎn)向》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第1期。
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責(zé) 編∕鄧楚韻 美 編∕梁麗琛
New Situations of Public Security Risks and Resilient Governance
in Megacities and Super-Large Cities
Wu Ying
Abstract: Due to such characteristics as dense population, high population mobility, concentrated resource factors, and complex economic and social structures, megacities and super-large cities are confronted with more challenges in public security. On the new journey of advancing Chinese modernization, these risks present new situations and characteristics, mainly manifested in the overload of infrastructure and environmental resources caused by population pressure, urban diseases triggered by unreasonable spatial planning and resource allocation, as well as algorithmic biases and uncertainties implicit in digital governance. Generally speaking, the public security risks in megacities and super-large cities exhibit temporal and spatial dispersion, the complexity of risk types and disaster-bearing entities, and uncertainties in the development environment, entities, and methods. Resilient governance is a modern governance model with systematicness, dynamic adaptation, and risk prevention as its core. The concept of urban resilient governance is also expanding from the planning and management of "objects" to the organization and governance of "people". In response to the new situation, the future resilient governance of megacities and super-large cities needs to construct a governance network featuring co-governance by multiple subjects, a full-cycle and dynamically adaptive governance mechanism, and a governance strategy integrating "system-connection-empowerment", so as to coordinate urban development and security.
Keywords: megacities and super-large cities, public security, risks, resilient governance
